Desde 2005 hasta la fecha Uruguay ha bajado los niveles de pobreza e indigencia a pasos agigantados. La estimación de la incidencia de la pobreza en los hogares a 2005 era de 27,1% en el total del país y de 27,6% en Montevideo. A 2017 el índice de la pobreza era de 5,2% de hogares en el total del país y de 7,3% en Montevideo. Los niveles de indigencia se ubicaban en 2,2% en 2005 y en 0,1% en 2017. La mayor concentración de hogares por debajo de la línea de pobreza se ubica principalmente en los departamentos de Artigas y Rivera (niveles superiores a 8% de hogares por debajo de la línea de pobreza), seguidos por Montevideo y los departamentos de Cerro Largo y Treinta y Tres. Los niveles más bajos se registran en los departamentos del centro-sur del país: Río Negro, San José, Canelones, Colonia, Lavalleja, Florida, Flores, Soriano, Maldonado y Rocha. La distribución de la pobreza dentro de Montevideo muestra la concentración en la periferia y en los municipios A, D y F. Los menores porcentajes de hogares pobres se registran en los municipios que se ubican al sur: Ch, B y C.
La Encuesta Continua de Hogares marca que la incidencia de la pobreza en 2017 es mayor en los niños, niñas y adolescentes; alcanza a 17,4% entre los menores de seis años, mientras que para las personas de más de 65 años el indicador es de 1,3%. Esto se acentúa en los hogares con jefatura femenina, los que se ven más afectados por la pobreza: 6,9% en todo el país y 9% en Montevideo, mientras que para los hogares con jefaturas masculinas el indicador es de 4% en el país y de 5,7% en Montevideo. Estos datos evidencian la desigualdad socioeconómica por género en las familias. Los índices se acentúan también en el caso de la ascendencia étnico-racial: 16,9% de las familias afrodescendientes se encuentran en situación de pobreza, mientras que el indicador es de 6,8% para las familias blancas. (1)
Sin embargo, si comparamos a Uruguay con otros países de América Latina, los indicadores son muy alentadores y demuestran la capacidad de salida del país por medio de una buena matriz de políticas sociales y económicas implementadas a partir de 2005. A pesar de ello, los niveles de pobreza en la infancia y la adolescencia y en las familias en las que se desarrolla su centro de vida son aún muy altas para un país pequeño con el grado de desarrollo que ha venido demostrando desde 2005. Tomando en cuenta el enfoque de la pobreza multidimensional, que trasciende la carencia de ingresos, sumando otras desigualdades, los indicadores son de 9,6% en toda la población y de 18,6% entre los niños y adolescentes, y ambos indicadores se ubican por detrás de Chile (según registros de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe). La meta de erradicación de la pobreza a 2030 acordada por la Organización de las Naciones Unidas mediante los Objetivos de Desarrollo Sostenible, no nos es ajena y tampoco resulta difícil para Uruguay. En particular, se deben mejorar las intervenciones integrales sobre las familias más sumergidas y en situaciones de pobreza, con mayor énfasis sobre hogares monoparentales con jefaturas femeninas afectadas por múltiples desigualdades, entre ellas las originadas en la ascendencia étnico-racial, el territorio, la migración y la discapacidad.
Estos hogares son principalmente de corte urbano, afectados por la pobreza monetaria, la falta de empleos, carencias de vivienda digna, y con un bajo nivel educativo de los adultos, ubicados en ciertos territorios y donde conviven niños, niñas y adolescentes; en Uruguay la pobreza tiene cara de mujer y de niños, niñas y adolescentes.
El avance en la erradicación de la pobreza en estos sectores no implica sólo aumentar las posibilidades de ingresos monetarios o la posibilidad de empleos para los adultos, sino que nos debe llevar a reflexionar sobre los modelos de las políticas sociales y económicas que nuestros gobiernos vienen desarrollando. La necesidad de un cambio en las matrices de protección social y la profundización de las políticas económicas enfocadas en la incidencia en esta población deben ser claves. Si bien las políticas que conforman la matriz social de protección y las económicas han dado resultados en múltiples aspectos desde el primer gobierno frenteamplista, y han sacado a la mayor parte de las familias de líneas de pobreza e indigencia, aún quedan sectores muy sumergidos, debido a una falta de articulación y a un enfoque integral en la atención a las familias más vulnerables, en las que se encuentra el mayor porcentaje de niños, niñas y adolescentes. La matriz de protección social y las políticas económicas deben contemplar la promoción de derechos, la prevención y protección ante derechos vulnerados, abordando las causas estructurales de la desigualdad y la desprotección, incluidas la prevención, la detección, la atención y la reparación de derechos, así como el acceso efectivo a la Justicia y la creación de condiciones reales para el goce de todos los derechos en forma integral.
Este salto cualitativo sólo puede darse si las políticas sectorizadas tienen una articulación y dan prioridad a este sector de la población, tanto en sus roles de rectoría como en las asignaciones presupuestales, claves para avanzar en dotar de mayores autonomías económicas y sociales a las familias. Las políticas educativas, sanitarias y de vivienda tienen un rol clave que cumplir a los efectos de conformar un enfoque integral de derechos para la infancia y la adolescencia. Los derechos básicos más afectados hoy de los niños, niñas y adolescentes tienen relación con la falta de capacidades educativas, de empleo y de vivienda de sus referentes adultos, lo que redunda en necesidades básicas insatisfechas. Al mismo tiempo, el corte por género es un factor a tener en consideración siempre a la hora del diseño y la implementación de las políticas.
Otro aspecto a considerar es la generación de capacidades para el desarrollo de los niños, niñas y adolescentes por medio de políticas educativas enfocadas en el mundo laboral presente y futuro, lo que contribuirá a generar jóvenes y adultos preparados para el mercado laboral que se viene.
En relación con el aspecto presupuestal, si bien Uruguay en los últimos años ha hecho un esfuerzo mayor, si se lo compara con años anteriores, para cubrir las políticas hacia la infancia y la adolescencia, en relación con el gasto público total y el Producto Interno Bruto (PIB) se encuentra por debajo de otros países desarrollados. Según la clasificación del Banco Mundial en 2013, los países de desarrollo humano muy alto destinaban en 2011, en promedio, 1,45% del PIB al gasto público en protección social de niños, en tanto Uruguay dedicaba 0,5%. Señala Heckman (2013): “La decisión de priorizar a los niños y los adolescentes al momento de asignar los recursos públicos a las diferentes políticas públicas no obedece sólo a consideraciones éticas, normativas o jurídicas (la responsabilidad que asumen los Estados de garantizar el ejercicio pleno de los derechos de la infancia, entre ellos los ‘derechos económicos, sociales y culturales’), tal como se establece en el artículo 4 del Código de los Derechos del Niño, sino también a una evaluación económica, pragmática y de carácter estratégico sobre los retornos económicos y sociales positivos que normalmente devienen de una alta, sostenida y eficiente ejecución de recursos públicos en políticas, prestaciones y servicios de salud, educación y seguridad social para la infancia. En particular, asegurar una dotación adecuada y una ejecución eficiente de recursos para políticas, programas y servicios que operan en los primeros años de vida de los niños –programas de primera infancia, salud, apoyo a las familias y educación inicial– constituye una decisión acertada desde una perspectiva económica, ya que en esa etapa se define, en gran medida, el desarrollo de las capacidades cognitivas de las personas, así como de las habilidades no cognitivas”.
Un mayor esfuerzo presupuestal, sumado a un rediseño con un enfoque integral de las políticas sociales y económicas que inciden en la infancia, en la adolescencia y en las familias, puede generar mayores habilidades y oportunidades para los niños, niñas y adolescentes, que repercutirá en mejorar sus capacidades en la vida adulta y, finalmente, en la mejora del desarrollo humano de la población uruguaya en su totalidad, en palabras de Gustavo de Armas. (2)
Si bien el gasto social en la infancia ha aumentado respecto del gasto social total en el período 2010-2013, se requieren mayores esfuerzos, no sólo concentrados en la educación, sino en otros efectores que incidan en la pobreza multidimensional y no sólo en la de ingresos. (3) Atender y erradicar la pobreza multidimensional implica mejorar las condiciones de vivienda, salud, empleo, no discriminación y violencia en las familias, lo que sólo puede llevarse a cabo con un afianzamiento y profundización del sistema de protección hacia la infancia y la adolescencia en Uruguay.
En este sentido, se hace necesaria la pronta evaluación de las políticas implementadas hasta el momento, la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia y los Planes Nacionales para la Infancia y la Adolescencia, entre otros, de manera de descartar malas experiencias y profundizar las buenas, sumando mayor articulación en el sistema para un enfoque integral que ataque las múltiples desigualdades y la pobreza multidimensional, y no sólo la de ingreso. Otro aspecto que deberá considerarse con mayor profundidad es la participación real de los niños, niñas y adolescentes y sus familias en la elaboración, implementación y evaluación de estas políticas públicas.
Para el cumplimiento efectivo de los derechos de la infancia y la adolescencia, el Estado uruguayo necesita repensar el funcionamiento de su estructura organizativa y adaptarla a las necesidades de la infancia y la adolescencia hoy. Esto no implica inventar o crear nuevas instituciones, sino adoptar nuevas operativas sistemáticas, articuladas y que mejoren los mecanismos de gestión. El sistema de protección debe incorporar la participación de los niños, niñas y adolescentes, pero también de la sociedad civil, las personas y la academia. Los principios rectores de un sistema enfocado en la protección a la infancia y la adolescencia son: 1) el desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes, tomando en consideración todos sus derechos (Convención de los Derechos del Niño, Constitución de la República, Código de la Niñez y la Adolescencia); 2) el principio de igualdad y no discriminación; 3) el principio del interés superior del niño, que implica colocar en el centro de las políticas al niño, niña y adolescente; 4) la participación de los niños, niñas y adolescentes y sus familias, así como la sociedad civil, en todos los asuntos que los afecten.
Las políticas con incidencia en infancia y adolescencia y en sus familias deben ser prioridad del actual gobierno y del próximo, pero es necesario que sean encaradas de manera que formen parte de un sistema integral, multifacético, intersectorial y participativo, tanto en el momento de su formulación como en el proceso de implementación, monitoreo y evaluación de las políticas. Sólo de esta forma podremos llegar a erradicar la pobreza en los niños, niñas y adolescentes y a mejorar las condiciones actuales y futuras de la población, posibilitando el desarrollo humano necesario para todos los habitantes de nuestro país.
Andrea Venosa es abogada, secretaria letrada en el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay.
(1) Estimación de la Pobreza por el Método del Ingreso (2018), Instituto Nacional de Estadística. Disponible en: http://www.ine.gub.uy/documents/10181/364159/Estimaci%C3%B-3n+de+la+pobreza+por+el+M%C3%A-9todo+del+Ingreso+2016/4b1eabd2-ac77-48ac-95c2-fc5b92f3ade8
(2) Gustavo de Armas (2017). Poner fin a la pobreza infantil en Uruguay. Un objetivo posible para la política pública, UNICEF. Disponible en: http://www.bibliotecaunicef.uy/docnum.php?explnumid=181
(3) Maira Colacce, Pilar Manzi, Victoria Tenenbaum (2017). Gasto público social en la Infancia y Adolescencia en el Uruguay, CEPAL. Disponible en: https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/42229/S1700899_es.pdf?sequence=1&isAllowed=y