La gesta del cambio de paradigma en relación al desarrollo está intentando permear en las agendas políticas internacionales y globales. La implementación nacional de los compromisos en biodiversidad y cambio climático muestra cobeneficios e interferencias. Organizaciones de la sociedad civil han desarrollado un instrumento participativo innovador (la Matriz Integrada de las Convenciones de Río a Nivel Nacional, Micrann), que permite su clasificación y la estimación de impactos. Desarrollar la información del efecto integrado de las políticas y el gasto público en el ambiente es vital para alcanzar mayor eficiencia en las intervenciones y mayor sostenibilidad de las actividades productivas.
Si quieres cambio, camina distinto: el intríngulis político global
En tiempos de colapsos ambientales globales, y a pesar de sostenidos esfuerzos de las Conferencias de las Partes en el marco de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en cambio climático, biodiversidad y degradación de la tierra (COP), los marginales avances de las instancias del sistema internacional en materia de negociación e implementación en estas temáticas han provocado que numerosos actores políticos de todo el mundo estén debatiendo la urgencia de instalar políticas firmes hacia una transición ecológica en ámbitos nacionales y regionales: el consolidado Pacto Verde Europeo, la idea de un Green New Deal (o “Nuevo Acuerdo Verde”, en castellano) en Estados Unidos, la descarbonización energética de China. Estas y otras metas y compromisos han agudizado polémicas frente al debate sobre los caminos a tomar para salir de la crisis socioeconómica poscovid. El camino de profundización del modelo actual de desarrollo, que parece más seguro y conservador a corto plazo, muestra señales de agotamiento y colapso crecientemente trágico, que están absolutamente probados por la ciencia.
Por otro lado, un espectro variado y creciente, una masa crítica transgeneracional, multiactoral y de muy diversas orientaciones políticas, está promoviendo la oportunidad para iniciar vigorosos cambios de planes (pero que estructuralmente implican transformaciones de paradigma) hacia sociedades y estados más resilientes, lo cual conlleva incertidumbres de todo tipo. A nivel nacional, el cambio de colores políticos en el gobierno ha generado diversos impactos en términos político-institucionales, pero no se divisa el énfasis esperado en temas de ambiente, sociedad y, en particular, las vías para equilibrar economía, ambiente y bienestar social. ¿Cuáles son y en qué se basan las prioridades ambientales definidas por la administración actual? La sociedad civil organizada y la institucionalidad ambiental tienen un acumulado en análisis y herramientas promisorias tal que no deberían ser obviadas a la hora de realizar priorizaciones estratégicas.
Cuatro de los principales desafíos de las políticas ambientales en cualquier país del mundo deberían ser, en primer lugar, lograr conciliar tiempos políticos y de gestión con tiempos y procesos ambientales. En segundo lugar, romper la atomicidad e incoherencia o desarticulación en la implementación de sus propias medidas, que puedan derivar en ineficiencias desde una perspectiva sistémica. En tercer lugar, lograr concilio y equilibrio entre las actividades productivas y la conservación, rehabilitación y restauración. Y en última instancia, pero no menos importante, generar la implementación e institucionalización efectiva de las políticas definidas.
Uruguay y el amague hacia la ausente apuesta ambiental
Cuando la actual administración era aún oposición, se hizo énfasis en la importancia de apostar al ambiente y la sustentabilidad como un emblema nacional, por lo que el anuncio inicial de un Ministerio de Ambiente pudo parecer esperanzador en ese entonces. Sin embargo, la asignación presupuestal parece desestimar esta esperanza hasta el momento.
Las autoridades del nuevo Ministerio de Ambiente han asumido la ambiciosa tarea de mejorar la efectividad de las políticas y acciones en materia ambiental, con un presupuesto más que limitado, por lo que la eficiencia y efectividad se transforman en una virtud clave de la gestión y la acción del mismo. El titular de la cartera, Adrián Peña, ha mencionado en su discurso de asunción puntos ambiciosos para la orientación de su gestión, entre los que se encuentran la calidad del agua con enfoque de cuencas, el desarrollo productivo con adaptación al cambio climático, la salvaguarda de la biodiversidad y las buenas prácticas en el manejo del suelo, todo esto hacia el fortalecimiento del “Uruguay Natural”. Asimismo, el ministro mencionó la necesidad de desarrollar políticas de Estado en este sentido.
En cambio, la ley de presupuesto 2020 no sólo parece minimizar su asignación a temas ambientales, sino que también puede interpretarse cierta continuidad en cuanto a una visión arraigada en la política uruguaya: desacoplar las medidas sociales y ambientales. Esta forma de pensar la política pública es completamente entendible y racional, especialmente en tiempos de crisis. Sin embargo, carece de mirada sistémica y padece de las miopías del cortoplacismo político-partidario y sus ciclos de gestión. La mirada ambiental requiere urgentemente políticas de Estado de diez, 20 o 30 años, apoyadas por todo el espectro político. Pareciera que cuanto más urgente se hace priorizar la integración ambiental transversalmente y de forma innovadora, menos foco le ponemos. ¿Cómo orientar directrices claras, eficientes y con enfoque ecosistémico en este escenario?
Eccosur y la Micrann: un proyecto nacional y su brújula ambiental
El proyecto “Espacios de coordinación de las Convenciones de Río para un crecimiento sostenible en Uruguay” (Eccosur) fue liderado inicialmente por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) y ahora por el Ministerio de Ambiente, junto con organizaciones de la sociedad civil y con la participación de una plataforma institucional en la toma de decisiones políticas.
La Micrann es una herramienta metodológica y técnica creada por el Centro Uruguayo de Tecnologías Apropiadas (Ceuta), el Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo (Ciedur) y Vida Silvestre Uruguay en el marco del proyecto Eccosur. La Micrann podría considerarse una brújula que marca los mejores y peores recorridos para la planificación, implementación y (re)diseño de metas y medidas correspondientes a la implementación de los compromisos asumidos nacionalmente en el marco de los convenios internacionales de la ONU en Biodiversidad y Cambio Climático, desde una perspectiva ecosistémica.
La herramienta Micrann podría constituirse en una innovación a nivel global, y debería ser considerada por las actuales autoridades para la determinación de oportunidades y riesgos a sopesar a nivel nacional.
Las herramientas con enfoque sistémico, participativas y de aplicación sistemática son claves en una mirada de largo plazo en la gestión ambiental.
La aspiración ideal para la Micrann es la de lograr establecer rumbos estratégicos consensuados en base a un método y un sistema, oficiando de insumos firmes para el desarrollo de políticas de Estado en materia ambiental. La Micrann debe ser aplicada y bajada a nivel local mediante intervenciones y acciones programáticas.
El ciclo de participación de la Micrann incluye aplicar el marco de análisis en talleres de trabajo con puntos focales, referentes académicos de distintas disciplinas, organizaciones de la sociedad civil seguidoras de convenciones y organizaciones locales. A principios de 2021 se realizarán estudios de costo-beneficio para incorporar una mirada económico-técnica, que favorezca la viabilidad y la internalización de costos ambientales en el análisis y posterior toma de decisiones.
El marco del análisis está orientando hacia la congruencia con la Agenda 2030 de la ONU y, en particular, de la integración de las convenciones de Río de Janeiro, como lo promueve la plataforma Río Pavilion. Además, se tienen en cuenta las fundamentales dimensiones transversales de género, gobernanza y educación.
Algunos resultados y por dónde caminar: el norte de la brújula
Las conclusiones derivadas de la aplicación del marco de análisis se basan en la clasificación del tipo de efectos producidos en la implementación de convenciones a nivel nacional, analizando la interacción entre las metas o las medidas (según la convención de que se trate) adoptadas oficialmente por el país, con respecto a la otra meta o medida (de la otra convención). El resultado de la clasificación se realiza definiendo un tipo de interacción, que puede implicar interferencia, incertidumbre, neutralidad, beneficio o cobeneficio.
En el caso de Diversidad Biológica y Cambio Climático se utilizaron las 41 metas que integran la Estrategia Nacional de Biodiversidad (ENB), en el marco del Convenio de Diversidad Biológica. Considerando el cambio climático se utilizaron las 63 medidas para mitigación y adaptación que figuran en la primera Contribución Determinada a Nivel Nacional (CDN, referida al Acuerdo de París). Luego se sintetizaron las metas que integran la ENB, agrupándolas en 18 metas, y se seleccionaron 25 medidas de las CDN en el marco del Acuerdo de París, correspondientes a agricultura, silvicultura y otros usos de la tierra; conservación de ecosistemas; gestión territorial; implementación en territorio; y sector agropecuario.
Es auspicioso constatar el porcentaje de clasificaciones validadas de cobeneficios, cobeneficios potenciales, beneficios y neutralidad que, agrupados, suman 90,2%. Este porcentaje podría considerarse como la coherencia en la implementación de las dos convenciones, según la clasificación del ciclo analítico 2019. Dentro de este grupo, el de mayor importancia es el de neutralidad, que agrupa a 47,55% de la totalidad de los cruces (las medidas no interactúan). 18,88% de los cruces produjeron cobeneficios o sinergia, es decir que permiten obtener, combinadamente, y siempre que su implementación considere y aproveche dicho potencial, efectos que superan la sumatoria lineal de meta y medida.
A pesar del bajo valor cuantitativo de las interferencias y posibles interferencias (4,21%), se debe estudiar minuciosamente estos cruces, ya que se considera muy perjudicial y contraproducente que la implementación de las convenciones ambientales produzca efectos negativos. Además, la implicancia de los cruces de interferencia puede subestimarse si no se consideran aspectos como el alcance territorial, el potencial de los efectos adversos y el peso socioeconómico de las metas-medidas que le dan origen.
Desde un enfoque de gestión y toma de decisiones parece importante robustecer y formalizar el ciclo analítico Micrann para validar la información generada. A partir de ello o de forma paralela parece importante focalizar las energías de estudio, investigación y análisis en 18,88% de cruces de sinergia y 4,21% de interferencias, ya que en estos cruces están los mayores potenciales y amenazas detectadas.
Más allá del análisis particular del cruce meta-medida, es menester un análisis estratégico de la información que nos brinda la clasificación.
Las principales temáticas relevadas en relación a los cobeneficios involucran metas vinculadas a la transición hacia una matriz de producción de alimentos más sostenible (agroecología y ganadería conservacionista del campo natural), medidas para reducir presiones en zona costera, bosque nativo y pastizales naturales, la restauración y conservación de ecosistemas, la implementación de los planes de gestión integrada de cuenca y el turismo sostenible.
En relación a las interferencias, las principales incongruencias que emergieron refieren a los impactos de la ampliación de la forestación, la ampliación de impactos negativos del paquete tecnológico implicado en la siembra directa y la intensificación agrícola, y los posibles impactos de la aplicación de la Ley de Riego.
La pastilla roja o azul de la matriz
En este mundo incierto, las esperanzas pasan por lograr concretar en la dimensión de lo posible, y a nivel nacional, los cambios de modelo que se requieren a nivel global, poniendo un “granito de arena” o más bien “un puñado de humus”.
El esfuerzo debe ser mancomunado e integrando al sector privado, apalancado por la política pública y consolidando políticas de Estado que prevalezcan en el tiempo y se apoyen en el escalamiento y ampliación de experiencias y proyectos exitosos que redundan en cobeneficios para el país. En este sentido, el trabajo con la Micrann reafirma la importancia del Plan Nacional de Agroecología, la rehabilitación y restauración ecosistémica, la ganadería conservacionista del campo natural y el turismo ecológico, como ejes principales de cobeneficios.
Además se deben vigorizar mecanismos para desestimular, delimitar, fiscalizar y regular las iniciativas que, siendo productivas y económicamente necesarias en el corto plazo, deben transicionar hacia nuevas modalidades por representar interferencias desde el punto de vista de la sostenibilidad. El enfoque Micrann evidencia la necesidad de trabajar en transiciones, cambios de enfoque o aplicación del principio precautorio en relación a la siembra directa con organismos genéticamente modificados, el aumento de la frontera forestal y la aplicación de la Ley de Riego.
La eficiencia como atributo al servicio del ambiente y el bien común tiene la oportunidad de hacer la diferencia en la gestión pública en tiempos de crisis y austeridad. Las herramientas con enfoque sistémico, participativas y de aplicación sistemática son claves en una mirada de largo plazo en la gestión ambiental. La apuesta es compleja y, por qué no, riesgosa, pero se trata de esfuerzos que valen la inversión, teniendo en cuenta el propósito de encontrar los mejores equilibrios posibles entre producción, economía y ambiente para nuestra sociedad.
Federico Bizzozero integra el Centro Uruguayo de Tecnologías Apropiadas y Juan Riet integra el Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo.