Reglamentación de la huelga: una embestida ideológica “baguala”

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Después de mucho hablar se ha presentado el texto del anteproyecto (o el borrador del anteproyecto) de ley de urgente consideración, una iniciativa que, según sus promotores, tiene por finalidad atacar los problemas que urgen en el país. De allí la justificación para recurrir a este procedimiento especial que acota la labor parlamentaria, dado que no solamente restringe los tiempos para su tratamiento, sino que además el proyecto puede ser aprobado por el mero transcurso del tiempo, en caso de que el Poder Legislativo no se pronuncie dentro de los plazos previstos.

Ahora bien, conocido el contenido de la iniciativa, con la salvedad tal vez del tema de la seguridad (de preocupación general), vemos con sorpresa que las cuestiones allí contenidas perfectamente podrían haber sido objeto de la futura ley de presupuesto. En otras palabras, no se justifica su abordaje mediante una ley de urgente consideración.

Por otro lado, temas que podríamos suponer que no faltarían en una iniciativa de este tipo y que sí son de urgente resolución, como es el caso del desempleo y la creación de trabajo, brillan por su ausencia. Salvo lo referido a la compatibilidad entre jubilación y empleo, nada más se dice.

Al tiempo que el texto proyectado trasluce una ansiedad ideológica –tal vez ante el temor de que la mayoría parlamentaria no dure demasiado–, evidencia un apuro por maniatar la acción sindical. Precisamente, en su capítulo 1, el artículo 349 trata “Sobre el ejercicio del derecho de huelga”, y más adelante el artículo 448 y siguientes regulan los piquetes declarando su ilegitimidad. En otras palabras, se reglamenta el derecho de huelga.

Será sobre este punto del documento puesto a conocimiento público que centraremos nuestra atención.

Inconveniencia de la vía elegida

La reglamentación de la huelga es una vieja aspiración de los sectores conservadores (económicos y políticos); durante el transcurso de más de 70 años el país ha asistido a largos y encendidos debates sobre esta cuestión, ya que cada tanto se han lanzado iniciativas similares. Recordemos la de Tomás Berreta allá por los años 40, y más recientemente la de Lacalle (padre) en los 90. Ello sin mencionar las leyes de la dictadura cívico-militar que fueron anuladas al retorno de la democracia.

No hay nada que justifique la vía elegida para el tratamiento de este tema, salvo razones ideológicas. Revela la clara intención de favorecer al sector empleador y debilitar el movimiento sindical, creando restricciones y limitando el ejercicio de la huelga en cuanto instrumento que permite reequilibrar la asimetría de poder entre empleadores y trabajadores.

Conviene aquí retrotraernos en el tiempo y recordar algunas de las críticas que se hicieron al procedimiento especial de las leyes de urgente consideración introducido en la reforma constitucional de 1966. Señala Alberto Ramón Real que los críticos impugnaron este mecanismo bajo el argumento de que abría el camino para posibles iniciativas “reaccionarias e impopulares”, preocupación que refería, entre otras, a la “reglamentación sindical”.¹

Como se ve, ya en ese tiempo se advertía de los peligros para la democracia del uso de las denominadas leyes de urgente consideración para imponer soluciones impopulares o que no cuentan con un consenso político.

Insistimos en que la vía elegida es inadecuada e inconveniente; configura una imposición que atenta contra el sistema de relaciones laborales, resquebraja la confianza y el equilibrio de poder entre los actores sociales, y abre una brecha que conduce al conflicto y al enfrentamiento estéril.

Pero además, echa por tierra todo el discurso del diálogo social y el consenso, tan defendido por los empresarios en estos años –hasta fueron a la Organización Internacional del Trabajo (OIT) reclamando que no se los escuchaba–, y pone en tela de juicio ab initio las propuestas del gobierno entrante en cuanto a construir relaciones laborales sanas y equilibradas, que otorguen confianza a las partes.

En síntesis, se impone una reglamentación en forma unilateral e inconsulta de la huelga, materia de extrema sensibilidad para los trabajadores, cuyo abordaje siempre ha sido polémico. El futuro gobierno no debió ingresar de este modo en este tema, y menos soslayando las recomendaciones de la OIT con respecto al diálogo social, la negociación colectiva y la participación de las organizaciones representativas en los temas que son de interés común para las partes sociales.

En fin, una iniciativa inconveniente en cuanto a oportunidad y procedimiento elegido, y sobre todo inadecuada si se pretende fortalecer el sistema de relaciones colectivas. Un error que sólo se explica por razones de carácter ideológico.

Reglamentación de la huelga

El capítulo 1 del anteproyecto lleva por título “Sobre el ejercicio del derecho de huelga” y en su único artículo (el 349) establece: “Toda medida de huelga deberá ejercerse de forma pacífica sin perturbar el orden público y asegurando la libertad de los no huelguistas y el derecho de la dirección a ingresar en los locales de la empresa. El Poder Ejecutivo podrá imponer restricciones a dichas medidas cuando éstas no reúnan las condiciones establecidas precedentemente”.

El texto transcripto reglamenta el ejercicio del derecho de huelga, y lo hace en un sentido claramente restrictivo.

Antes de ingresar al análisis de dicho texto, conviene recordar el contexto jurídico sobre el cual se asienta el derecho de huelga en nuestro país. En primer lugar, la disposición constitucional contenida en el inciso 3º del artículo 57 (“Declárase que la huelga es un derecho gremial. Sobre esta base se reglamentará su ejercicio y efectividad”); en segundo lugar, la normativa de fuente internacional que consagra a la huelga como un derecho humano fundamental (normas que ingresaron al ordenamiento jurídico nacional por la vía de la ratificación o por aplicación del artículo 72 de la Constitución).

Por el solo hecho de ser miembro de la OIT Uruguay tiene el compromiso de respetar, promover y hacer realidad un conjunto de principios y derechos fundamentales en el trabajo, entre ellos la libertad sindical de la cual deriva el derecho de huelga.²

Ahora bien, ¿cuáles son los problemas que presenta el texto reglamentario proyectado? Una primera cuestión tiene que ver con las condiciones que se establecen para el ejercicio del derecho de huelga, lo que en nuestra opinión se aparta del mandato del constituyente por cuanto la reglamentación debe garantizar el “ejercicio y efectividad” de la huelga. Y aquí lo que se hace es lo contrario.

La exigencia de que debe ejercerse “en forma pacífica” sin que “perturbe el orden público” abre las puertas para una interpretación restrictiva. ¿Cuándo deja de ser pacífica? ¿En qué casos altera el orden público? Nada se dice, ello queda librado a la discrecionalidad interpretativa del Poder Ejecutivo, que de entender que las medidas adoptadas no reúnen las condiciones requeridas podrá “imponer restricciones” (¿cuáles?).

En otras palabras, toda huelga que a juicio del Poder Ejecutivo no sea pacífica y afecte el orden público será pasible de restricciones, quedando abierta una gama amplia de medidas que irían desde la prohibición a la declaración de esencialidad. En otros términos, se deja en manos del gobierno decir qué huelga es legítima y cuál no. Tamaña discrecionalidad solamente contribuirá a la desconfianza y el conflicto.

Con respecto a las otras dos condiciones (asegurar la libertad de trabajo de los no huelguistas y el derecho de la dirección a ingresar en los locales de la empresa), las que según el Comité de Libertad Sindical deberían cumplirse cuando se ejerce huelga en las modalidades de ocupación y piquetes, la disposición proyectada extiende a toda forma o modalidad de huelga (“Toda medida de huelga...”).

Esto claramente extralimita las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical (más allá de lo cuestionable de dichas recomendaciones), imponiéndose a toda medida de huelga. Podría darse la situación, por ejemplo, de que ante una huelga en el transporte público –la cual indudablemente afecta al resto de los trabajadores, que podrán verse impedidos de concurrir a trabajar– se entendiera que la medida afecta la libertad de trabajo de esos trabajadores. ¿Qué pasaría allí? El Poder Ejecutivo, en función de la facultad discrecional que se le otorga, podría considerar que esa medida no cumple con las condiciones requeridas e imponer restricciones. Un absurdo, pero la aplicación de la disposición proyectada llevaría a eso.

Por otra parte, haciéndose eco de una jurisprudencia proempresarial, se consagra vía legal una protección al no huelguista en detrimento de quienes ejercen el derecho a la huelga, un derecho humano esencial que los estados –y Uruguay no es la excepción– tienen la responsabilidad de proteger y garantizar; protección y garantía que se debe dar a quienes ejercen esos derechos y no a quienes no lo hacen.

Cuando hay huelga con ocupación no se ataca el derecho al trabajo de los no huelguistas, pues nada impide que estos estén a la orden del empleador; lo que hay es un incumplimiento del empleador de dar trabajo, y este no puede alegar fuerza mayor o invocar eximente porque el establecimiento o local está ocupado. Todo empleador asume el riesgo de explotación y tiene la obligación de respetar los derechos de los trabajadores.

El conflicto y la huelga son circunstancias previsibles en las relaciones colectivas de trabajo, por lo cual es responsabilidad del empleador asumir las consecuencias de no poder dar trabajo a quienes no se adhieren a la huelga.

En cuanto al denominado “derecho de la dirección a ingresar en los locales de empresa”, debe señalarse que no existe tal derecho, sino que es mera manifestación del derecho de propiedad, derecho que en las ocupaciones no está en juego, ya que la medida de ocupación no tiende a vulnerar ese derecho sino a garantizar derechos sustanciales especialmente tutelados.

Ilegitimidad de los piquetes

Bajo el título “De la protección a la libre circulación”, se declara ilegítimos los piquetes realizados en espacios públicos o privados que afecten la libre circulación de personas, bienes o servicios (artículo 448).

La Constitución de la República reconoce la preexistencia del derecho de huelga sin definir su alcance y contenido, lo cual permite sostener –y así lo ha entendido la mayoría de la doctrina iuslaboralista– una concepción amplia de la huelga; en otras palabras, huelga es toda medida que afecte el normal funcionamiento de la empresa. La huelga así entendida encuentra sus límites –en tanto no es un derecho absoluto– cuando su ejercicio pone en riesgo la integridad física, la salud o la vida de toda o parte de la población (servicios esenciales), o se trata de determinadas categorías de funcionarios públicos.

A la luz de lo preceptuado por el artículo 57 de la Constitución (inciso 3º), la ocupación de los lugares de trabajo y los piquetes son modalidades que puede asumir la huelga, por lo que consideramos que la norma proyectada, al declarar ilegítimos los piquetes, está vulnerando la Constitución.

Por último, tanto la ocupación como los piquetes, a juicio de los órganos de contralor de la OIT, son modalidades de huelga, cuyo ejercicio debe permitirse siempre que se trate de acciones que se desarrollen pacíficamente.³

Breves comentarios finales

La vía elegida para resolver una cuestión de tanta trascendencia, como lo es reglamentar un derecho humano fundamental, desconociendo los caminos del diálogo social y el tripartismo, constituye un error. Implica un duro golpe al sistema de relaciones laborales, favoreciendo la desconfianza y el conflicto.

Un tema de tal trascendencia no puede ser resuelto de forma inconsulta y expeditiva. No solamente es contrario al tripartismo y la búsqueda de consensos que debe mediar en un asunto tan sensible para uno de los protagonistas principales de las relaciones laborales, sino que además rompe una práctica de relacionamiento que con mucho esfuerzo se fue construyendo en estos últimos 15 años.

Se pretende resolver de un plumazo un tema polémico que lleva más de 70 años de debate en el país. Además de incurrir en posibles inconstitucionalidades, esta reglamentación, si prospera, carecerá de legitimación, al no contar con el consenso de uno de los actores centrales, más allá de la validez formal de la norma que la consagra.

Héctor Zapirain es asesor del PIT-CNT (Instituto Cuesta Duarte).