Resulta indudable que un proyecto normativo de 457 artículos admite muchas lecturas y permite entrever, en las diversas tramas que lo componen, las orientaciones ideológicas de sus impulsores, así como las características del proyecto de país que pretenden llevar adelante.
El anteproyecto de ley de urgente consideración (LUC) presentado hace algunas semanas se autodenomina “Uruguay seguro, transparente y de oportunidades”. Esta nota busca problematizar la concepción de transparencia proclamada, a la luz de algunas de las modificaciones que se proponen. En particular, se centrará en las modificaciones previstas en relación al pago de operaciones de alto monto en efectivo.
Un poco de historia: Uruguay, plaza financiera
Sobre fines del siglo XX, recobrada la democracia y con base en concepciones y reformas instaladas en la dictadura, los gobiernos blancos y colorados se plantearon una estrategia de desarrollo en la que el sector financiero ocupaba un rol fundamental. Aquel viejo mito de la “Suiza de América” volvía a transformarse en una imagen objetivo que auguraba la transformación de la economía uruguaya en una plaza financiera regional.
Los componentes fundamentales de esa plaza serían un esquema tributario de baja o nula tributación para no residentes a través de las sociedades anónimas financieras de inversión, el secreto bancario y la inexistencia de convenios de intercambio de información tributaria. Conjuntamente, se aplicaban escasos controles sobre el origen y la trazabilidad de los fondos y existía una importante laxitud en la regulación y la supervisión financiera.
Este modelo recibió dos fuertes cimbronazos que pusieron en cuestión las bases normativas, institucionales y regulatorias que lo sustentaban e impulsaron un conjunto de transformaciones a nivel local.
En lo que refiere al sistema financiero, la laxitud de los controles y las regulaciones tuvo como consecuencia una enorme crisis bancaria en el año 2002. Tras este episodio, Uruguay inició un camino prolongado y persistente de fortalecimiento de la Superintendencia de Servicios Financieros del Banco Central del Uruguay y de mejora de sus prácticas de supervisión y regulación.
Por otra parte, tras la crisis financiera internacional de 2008 y en un contexto internacional proclive a generar herramientas para la prevención y el combate al lavado de activos y la cooperación fiscal entre naciones, Uruguay generó importantes avances institucionales y de capacidades para hacer lo propio en su territorio.
Las restricciones al efectivo en las operaciones de montos elevados y su implementación
La Ley de Inclusión Financiera constituye un cuerpo normativo que apuntó a alcanzar un conjunto amplio de objetivos, que excede el acceso a servicios financieros.
En ese marco, el título VI de dicha ley reguló la forma en que debe realizarse el pago de un conjunto de operaciones. A modo de ejemplo, el artículo 35 restringe el uso de efectivo para las operaciones mayores a 40.000 unidades indexadas (unos 4.500 dólares), mientras que los artículos 40 y 41 hacen lo propio para las operaciones sobre bienes inmuebles y vehículos, respectivamente. En todos los casos, se establece la obligación de identificar el medio de pago utilizado en el instrumento que documenta la operación, como forma de facilitar el control del cumplimiento de lo previsto.
Estas regulaciones, que perfectamente podrían haber sido parte de otro cuerpo normativo, tienen como principal objetivo generar mayores herramientas para facilitar el control y la prevención de las operaciones de lavado de activos. En la medida en que las propias instituciones de intermediación financiera aplican prácticas de debida diligencia y analizan el origen de los fondos que reciben, las compras de bienes de alto monto que se realizan con fondos radicados en dichas instituciones tienen una menor probabilidad de provenir de actividades ilícitas. De este modo se evita que los ingresos derivados de actividades ilegales, como el narcotráfico o la evasión fiscal, puedan ser blanqueados a través de la compra de un bien de alto valor en efectivo.
La implementación de las disposiciones mencionadas se caracterizó por una impronta de gradualismo y apertura al intercambio poco frecuente, lo que incluyó, por ejemplo, ajustes en su formulación a partir de un acuerdo con participación de todos los partidos políticos. Esto hizo posible la puesta en marcha de las disposiciones sin mayores fricciones ni impacto en la actividad económica o en la certeza jurídica de las operaciones. Por ejemplo, se admitió el uso de los instrumentos que ya se utilizaban en forma más frecuente en la práctica, como la letra de cambio para las ventas de inmuebles o vehículos, estableciendo también flexibilizaciones, como el uso de efectivo para las señas o la posibilidad de acreditar efectivo en la cuenta bancaria del vendedor. A fin de cuentas, el diseño del marco normativo apuntó a restringir el uso de efectivo y a facilitar la identificación del medio de pago.
La LUC: vuelta a foja cero
El capítulo 2 de la sección IV del anteproyecto de LUC se denomina “Libertad financiera”. En pos de este objetivo propone derogar, entre otras disposiciones, las restricciones al uso de efectivo para las operaciones de montos elevados mencionadas anteriormente.
Conjuntamente, quita la obligatoriedad del pago electrónico de remuneraciones y honorarios profesionales y deroga las normativas previstas en relación con el arrendamiento de inmuebles y las restricciones al uso de cheques endosables (artículos 10, 12, 39 y 36 de la Ley de Inclusión Financiera, respectivamente). Estas disposiciones tienen en común una intención de generar mecanismos de control y formalización que afectan transacciones con un nivel de riesgo de incumplimiento mayor al promedio, que en líneas generales son realizadas por empresas o sectores de ingresos mayores a los del promedio de la población.
Por si esto fuera poco, la LUC agrega un artículo que parece no tener consecuencias prácticas, pero que tiene un gran peso simbólico, al establecer una señal clara en defensa del efectivo: “Los pagos por todo concepto originados en transacciones entre particulares, podrán efectuarse mediante la modalidad e instrumentos de pago acordados entre las partes, sin otras limitaciones que las contenidas en la Ley N° 19.574, de 20 de diciembre de 2017”.
Finalmente, los artículos 324 y 325 del anteproyecto establecen cambios en relación con la titularidad sobre inmuebles rurales y explotaciones agropecuarias. Concretamente, se habilita a que estos emprendimientos sean propiedad de formas societarias cuya titularidad sea de una sociedad anónima, cuyo capital accionario no tenga la forma de acciones nominativas, admitiendo también que el propietario de estas acciones sea una persona jurídica, lo cual facilita la construcción de estructuras societarias que dificulten la identificación del beneficiario final. Si bien la redacción vigente admite que los propietarios del capital accionario sean personas jurídicas, se requiere de autorización expresa del Poder Ejecutivo, así como del cumplimiento de un conjunto de requisitos.
En suma, y llamativamente, en el anteproyecto de LUC por un “Uruguay transparente” se encuentran más señales de protección al opaco mundo del efectivo y al anonimato que hacia la transparencia, o quizás esas señales ni se ven de tan transparentes que son.
Las motivaciones del gobierno electo y un pésimo balance costo-beneficio
Como a veces sucede, por detrás de las grandes consignas, en este caso la “defensa de la libertad financiera”, existen intenciones subyacentes. En efecto, estas propuestas, aunadas a algunos otros anuncios, como la intención de facilitar los trámites de residencia para ciudadanos argentinos de alto poder adquisitivo, denotan una clara intención estratégica del gobierno electo con miras a recomponer parte de aquel Uruguay como plaza financiera que recordáramos al comienzo de esta nota. En un contexto en el que al menos parte del sector empresarial argentino maneja sus fondos por fuera del sistema financiero formal y de las autoridades tributarias de aquel país, las propuestas señaladas tienen como intención facilitar la llegada de inversiones financieras argentinas a nuestro territorio.
Más allá de la potencial cuestionabilidad ética de esta opción estratégica y de los posibles impactos que esto tenga en el relacionamiento bilateral con el país vecino, esta decisión resulta de un pésimo balance de costos y beneficios. Del lado de los beneficios, los fondos que eventualmente podrían llegar a partir de las flexibilizaciones referidas no parecerían ser muy cuantiosos, luego de la gran proporción de empresarios que se acogieron a las operaciones de “blanqueo” que llevó adelante el gobierno de Mauricio Macri. Asimismo, en la medida en que constituyen inversiones financieras, son fondos que no apuntan al desarrollo de una actividad económico-productiva de base real, sino que apuntan a la obtención de una renta. En tal sentido, no serían de esperar derrames significativos en términos de crecimiento del empleo o del producto.
La existencia de regímenes de opacidad promueve, a nivel local, la conformación de sectores especializados en la búsqueda de rentas y la elusión tributaria, que son áreas de discutible interés desde un punto de vista del desarrollo estratégico de capacidades. Entre los sectores que podrían beneficiarse de tal impronta se encuentran segmentos de servicios profesionales orientados al manejo financiero o la “planificación tributaria”, así como quienes se dedican a la intermediación inmobiliaria, lo cual explica el apoyo que buena parte de estas propuestas han tenido por parte de la Cámara Inmobiliaria del Uruguay, la Asociación de Promotores Privados de la Construcción y la Asociación de Escribanos del Uruguay (en relación con los intereses corporativos detrás de la LUC, véase el artículo “Las urgencias de las corporaciones”, de Fernando Esponda, también comentado en el grupo Jueves).
Seamos claros: las disposiciones que se pretende derogar no afectan a los ciudadanos de a pie, que en buena parte de los casos pagaban sus inmuebles o vehículos con letras de cambio. En caso de tener sus ahorros en efectivo y aun en vigencia de la ley, estos podrían abonar los bienes alcanzados mediante acreditación en cuenta, siempre que se trate de una operación de un monto razonable pensando en un ciudadano de a pie.
Al eliminar la obligación de identificar el medio de pago sobre las operaciones de alto monto, se les dificulta a los agentes obligados y a los organismos fiscalizadores la tarea de identificar e investigar aquellas operaciones que resultan más riesgosas. En ese sentido, cabe destacar que el Grupo de Acción Financiera Internacional, organismo dedicado a la prevención y el combate del lavado de activos y el financiamiento del terrorismo que depende de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, ha quitado a Uruguay de las denominadas “listas negras” y de las “listas grises” y ha elogiado en su última revisión las restricciones al uso de efectivo que el gobierno electo pretende derogar. Retroceder en estos aspectos puede significar la obtención de evaluaciones negativas por parte de estos organismos, que condicionen el estatus de nuestro país.
Comentarios finales
Uruguay ha hecho importantes avances en la incorporación de estándares internacionales en su sistema de prevención y control de las operaciones de lavado, que han contemplado el lugar que históricamente tuvo su economía como plaza que ofrece instrumentos para inversores no residentes. Estos avances, que recogen exigencias del entorno internacional, han podido implementarse de forma gradual y ya fueron incorporados por los diversos actores que participan en el ecosistema, que han ido reconvirtiendo sus focos y su operativa.
Como fuera comentado, en nuestra historia reciente ya hemos tenido experiencias de liberalización de controles con miras a atraer inversiones financieras, y las consecuencias de estas experiencias han sido sumamente negativas para nuestra economía. Dar marcha atrás en un aspecto que debería constituir una política de Estado es un grave error estratégico. Más aun cuando estos avances van en la misma dirección en la que avanza el mundo y la tecnología. Construir una reputación es un proceso lento y trabajoso, que trae beneficios reales en términos de calidad de las inversiones y de la inserción internacional de nuestra economía. Pero es a la vez un proceso frágil, en el que una señal o un paso en falso pueden destruir buena parte de lo logrado.
Tal como ha afirmado el presidente electo, “no se puede refundar el país cada cinco años”. Más allá de que estas medidas estuvieran incluidas en el programa del gobierno electo, la respuesta legislativa de derogación resulta extrema. En tal sentido, de aprobarse el anteproyecto tal cual está no sería extraño que estos temas fueran retomados en alguna próxima legislatura, lo que le imprime al cuerpo normativo en estos temas una nada deseable lógica pendular. Más aun teniendo en cuenta las numerosas voces críticas que han surgido acerca de estos temas en las últimas semanas, que incluyeron no sólo a los principales especialistas independientes en estas áreas, sino también a asesores de los partidos que integran la coalición.
En el Grupo Jueves (Juntadas de Evaluación Económica y Social) nos convocamos periódicamente un grupo de personas, mayoritariamente jóvenes economistas, especializadas en diferentes áreas de las políticas públicas, a intercambiar opiniones sobre la realidad económica y social de Uruguay. Intentamos que las discusiones tengan como producto final una breve nota de prensa para compartir, que a veces firmamos individualmente y otras de forma grupal. Estaremos publicando una nota cada 15 días, tomando inicialmente como eje la ley de urgente consideración. La primera nota del ciclo fue publicada el 7 de febrero: es un artículo de Fernando Esponda que se titula “Los grupos de interés detrás de lo que propone la ley de urgencia en materia económica”. Hay más información en el sitio grupojuevesuy.wordpress.com.