El 15 de diciembre se aprobó en la Cámara de Diputados un proyecto de ley que adiciona nueva regulación a la actividad forestal. Esta decisión parlamentaria motivó múltiples y diversos análisis y comentarios, por parte de los más variados actores. Opiniones que sin mayor justificación y de modo sorprendentemente liviano pronostican negros futuros para el país, por la pérdida de credibilidad ante el supuesto cambio en las reglas de juego; levantan la amenaza de un veto presidencial si la ley es sancionada, y otras muchas diatribas. Se instala así un debate público que transcurre sin mucha referencia y contextualización. A ello pretende aportar este artículo.
Ubicando el debate
El proyecto de ley con media sanción, que hoy está en debate, constituye un nuevo paso en los complejos y controversiales procesos de construcción de políticas públicas, y como tal debería ser analizado. Tanto desde la consideración de la política sectorial de promoción forestal expresada en la ya treintañera Ley 15.939, de diciembre 1987, y modificativas, como en relación a la más reciente construcción de una política pública transversal de ordenamiento territorial para el desarrollo sostenible, en continua construcción desde 2008, cuando fue promulgada la Ley 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (OT y DS).
En este contexto, la nueva administración que asumió en 2005 promovió un novedoso proceso de articulación y coordinación entre las políticas públicas sectoriales de desarrollo, en procura de concretar el objetivo superior de construir una nueva política pública transversal de desarrollo sostenible. Para ello se apoyó en la Ley de OT y DS, donde se establecen precisas reglas de juego para que los distintos niveles de gobierno, nacional y departamental, implementen los procesos de ordenamiento ambiental del territorio que hoy se desarrollan en todo el país.
En aquel contexto de articulación y coordinación de políticas públicas sectoriales se ubica un conjunto de modificaciones relevantes a la actividad forestal. Entre otras, la Ley 17.905, de octubre de 2005, que elimina importantes beneficios que regían hasta el momento y que se entendía que ya no eran necesarios; la Ley 18.425, de diciembre de 2007, que establece cambios en materia de subsidios y beneficios según el tipo de forestación; el Decreto 196/06, que introduce importantes modificaciones en la definición de suelos de prioridad forestal; y el Decreto 220/2010, que establece los últimos ajustes en la definición de los suelos con prioridad forestal.
La Ley de OT y DS establece que es una responsabilidad del Estado la promoción y regulación de los procesos de ocupación, uso y transformación del territorio. Esta función pública se ejerce a partir de las definiciones de instrumentos de OT y DS que son de orden público, de cumplimiento obligatorio y con capacidad de limitar derechos como el de propiedad, en tanto tienen sanción legal, nacional o departamental.
El proceso y sus resultados
De este modo se inició un proceso –complejo, rico y no exento de contradicciones– de elaboración de Instrumentos de Ordenamiento Territorial para el desarrollo Sostenible (IOT). Al día de hoy los IOT aprobados suman cerca de un centenar, y promueven y regulan distintos procesos territoriales en todas las escalas: nacional, departamental y local.
En materia forestal, desde los IOT se fueron adoptando claras e importantes definiciones, que brindan antecedente y contexto a las regulaciones que establece el nuevo proyecto de ley, hoy en disputa y debate público.
Las estrategias regionales de OT y DS para la región este del país –que comprende los departamentos de Cerro Largo, Lavalleja, Maldonado, Treinta y Tres y Rocha– fueron sancionadas en 2013 por sendos decretos de las correspondientes juntas departamentales, y también por decreto del Poder Ejecutivo.
Se trató de un inédito, singular y novedoso proceso de construcción de política pública, en clave de articulación, coordinación y cooperación, entre gobierno nacional y gobiernos departamentales; y la más amplia participación de diversos actores de la sociedad civil, incluyendo el sector forestal empresarial, vecinos y ciudadanos organizados. Fueron parte de este proceso tres audiencias públicas de amplia convocatoria en los nombrados departamentos de la región este.
Los contenidos del proyecto de ley -hoy a estudio del Senado- refieren a procedimientos de regulación en la localización de la actividad forestal que se vienen construyendo -al menos- desde los últimos 15 años.
Pero, ¿qué dice de la actividad forestal este poco conocido instrumento regional de OT y DS? A fin de evitar errores, nos permitimos transcribir en forma textual:
“Artículo 8º.- (Actividades forestales):
a) Promover la forestación industrial solamente en las áreas de prioridad forestal en el marco de la ley Nº 15.939 de 28 de diciembre de 1987 –Ley Forestal– así como el agregado de valor a la madera extraída.
b) Establecer criterios para la localización ordenada de la forestación industrial atendiendo el interés general, de modo que se preserve el ciclo hidrológico, la valorización del paisaje y, en su caso, la consideración de la producción familiar.
c) Promover la concentración en el territorio de las áreas de nueva incorporación a la forestación o a reforestar con el criterio de un uso más racional de la infraestructura vial para el transporte de la producción forestal, una vez considerado el lineamiento referido en el literal anterior”.
Estas disposiciones fueron parte de las correspondientes directrices departamentales de OT y DS elaboradas y aprobadas por cada departamento en tiempos distintos. Otros departamentos adoptaron regulaciones similares. Por ejemplo, las directrices departamentales de OT y DS de San José y Colonia, que se adoptaron de manera legal, y que establecen disposiciones similares en cuanto a la localización de plantaciones forestales en áreas de prioridad forestal.
Luego, las directrices nacionales de OT y DS, elevadas al Parlamento en 2013 y sancionadas en 2017, establecen con claridad en el inciso d) del artículo 29 de la Ley 19.525 similares disposiciones con relación a la localización de las plantaciones forestales en las áreas de prioridad forestal.
Una primera síntesis (a cuenta de nuevas)
Como demuestran los hechos relatados, muchas e importantes definiciones se adoptaron en los últimos 15 años en materia de regulación de la actividad forestal. Claramente, muchas más que por razones de espacio no se colocan en esta oportunidad. Quizás no fueron todas las necesarias. Adoptadas por gobiernos nacionales y departamentales de distintos colores, con acuerdos, coincidencias y también con disensos.
Por tanto, contrario a lo que han expresado muchos analistas y variados actores en este último mes, los contenidos del proyecto de ley –hoy a estudio del Senado– refieren a procedimientos de regulación en la localización de la actividad forestal que se vienen construyendo –al menos– desde los últimos 15 años. El 15 de diciembre pasado se concretó un nuevo paso en total concordancia y acuerdo con lo elaborado hasta entonces. Por tanto, nada de innovación: sólo continuidad de procesos como corresponde en un país democrático y republicano.
Entonces, habiendo sido parte de este proceso los partidos tradicionales, al menos desde sus gobiernos departamentales, así como los actores del sector forestal, cabe preguntarse en qué se sustentan las dudas, los malos presagios, amenazas y posibles vetos que han sido levantados a partir de la aprobación del proyecto de ley en la Cámara de Diputados.
Manuel Chabalgoity es ingeniero agrónomo.