Incertidumbre global: la estabilidad institucional uruguaya no alcanza

Tenemos la certeza de que vivimos en un mundo incierto. Algo es algo, y no es poco, sobre todo si lo asumimos y nos atrevemos a desaprender lo que era útil en otros tiempos y ya no lo es. La incertidumbre radical, concepto acuñado por los economistas, ya no les pertenece, se ha vuelto la nueva normalidad.

Vivimos un momento histórico especial, pero no es el primero en la historia con estas características. Estamos viviendo una revolución industrial. Toda revolución industrial es un fenómeno complejo, y como tal es difícil a veces encontrar causalidades, pero en la búsqueda de patrones, se pueden encontrar sincronicidades. Procesos que ocurren en un mismo momento histórico.

La primera revolución industrial (desde fines del siglo XVIII a mediados del siglo XIX) que comenzó en Gran Bretaña se relaciona con la reacción de Napoleón (guerras napoleónicas) que a su vez debilita al imperio español y facilita las revoluciones emancipadoras en América Latina.

Revolución industrial y conflicto entre grandes potencias parece ser sincrónico. Y tiene su lógica. Una revolución industrial cambia las fuentes de poder, y la búsqueda y el desarrollo de esas nuevas fuentes de poder llevan a tensiones geopolíticas. En la primera revolución industrial, el acceso a las nuevas fuentes de energía, a las materias primas que permitieran la industrialización y a mercados de forma de que la industrialización permitiera explotar economías de escala, desató tensiones geopolíticas por el control en el espacio mundial de esas necesidades de acceso.

El fin de las guerras napoleónicas generó un nuevo orden del mundo occidental, con el Congreso de Viena como pilar. Las instituciones son armisticios.

La segunda revolución industrial (fines del siglo XIX) generó una competencia entre potencias industriales en Europa que se relacionan con las dos guerras mundiales. Las fuentes de poder cambiaron (las fuentes de energía, el tipo de recursos), o algunas se volvieron más importantes (el acceso a mercado), y también las potencias dominantes cambiaron.

Al final de las guerras mundiales sincrónicas con la segunda revolución industrial emergen Estados Unidos y la Unión Soviética como poderes centrales que lideraron las Conferencias de Yalta y Potsdam, los acuerdos de Bretton Woods, la creación de la ONU y el Pacto de Varsovia, como pilares del orden mundial emergente. Otro armisticio, otras instituciones.

La tercera revolución industrial (comienza a principios de los 60 o quizás antes y se expande a partir de los 70 del siglo XX), la emergencia de la energía nuclear, vino acompañada de la carrera nuclear y la Guerra Fría (en el norte; en el sur fue sangrienta). El fin de la Unión Soviética y de la Guerra Fría consolidaron un nuevo orden con la ONU, Bretton Woods, la OTAN, la Organización Mundial de Comercio (OMC) y la Unión Europea como pilares institucionales del fomento de la globalización.

Las instituciones son armisticios… temporales, son estables en tanto las relaciones de poder de las cuales emergieron sean estables (por cierto, piensen por qué Uruguay tiene instituciones estables).

Entre un orden mundial y otro, no había orden, el poder blando de las grandes potencias en las instituciones que servían de pilar dejaba paso al poder duro, a las sanciones económicas, a las acciones militares, al poder tecnológico, a la coerción frente al diálogo. Cambio en las relaciones de poder: fin del armisticio.

Desde hace unos pocos años estamos viviendo la cuarta revolución industrial. Cambian las fuentes de poder, aparecen los datos, la capacidad de computar (y el acceso a otros recursos, tierras raras, semiconductores), el conocimiento, y se vuelve más importante que nunca el acceso a fuentes de energía. Sin energía no se puede desarrollar la inteligencia artificial. Las tensiones geopolíticas están a la vista.

La historia se repite; de acá a que emerja un nuevo orden, las normas de las instituciones del orden anterior pueden o no ser cumplidas y no hay forma de asignar probabilidades a que se cumplan o no se cumplan ni por quiénes.

Como dato importante, las variables económicas claves como tasas de interés y precios internacionales dependen de esas normas.

Incertidumbre geopolítica, incertidumbre económica, pero por sobre todas las cosas, incertidumbre sin posibilidad de asignar probabilidades a diferentes escenarios: incertidumbre radical. Y todo esto hasta que emerjan nuevas normas, nuevos estándares, nuevas instituciones, que es en última instancia la razón de esta “medición de fuerzas” que estamos viviendo: la lucha por quienes van a fijar las nuevas normas, el nuevo armisticio. Y va a llevar un tiempo.

Quemen los libros de toma de decisiones en contexto de certidumbre. Es tiempo de desaprender.

¿Cómo afecta este contexto a Uruguay?

La incertidumbre afecta directamente a las inversiones. En condiciones de incertidumbre los empresarios reducen sus inversiones al mínimo indispensable hasta que tengan más certezas, o le exigen a la inversión tiempos de recuperación más cortos. El menor dinamismo inversor implica menor crecimiento, menor recaudación, menor espacio fiscal, menor alcance de las políticas fiscales para reducir vulnerabilidades y desarrollar capacidades... y la cadena de relaciones sigue y se retroalimenta al punto que se pueden generar círculos viciosos, algo que a todas luces el gobierno está intentando que no suceda.

Tenemos instituciones fuertes y estables, es cierto; esto tiene alguna desventaja, pero las ventajas son infinitamente mayores. Una de las desventajas es conocida, pero por algún motivo, no suficientemente discutida de forma de poder tomar medidas al respecto. Se le podría llamar “enfermedad uruguaya”, en analogía a la “enfermedad holandesa”.

Las instituciones fuertes y estables son nuestro petróleo (para seguir con la analogía). Nos generan recursos externos, básicamente de argentinos, que invierten en el sector inmobiliario, mayoritariamente en Maldonado, pero también en Montevideo y Colonia. No es un shock de una sola vez, es recurrente y además con características gravitacionales (los argentinos que invierten atraen argentinos que invierten). La demanda interna y los precios de los no transables crecen, la moneda nacional se fortalece, la competitividad del sector real se debilita. Como la mayor parte de los sectores son oligopolios con sindicatos fuertes, un incremento de precios y salarios en un sector (construcción inmobiliaria) se difunde a gran parte de la economía y nos volvemos caros. Muy caros, si consideramos además el debilitamiento relativo del dólar desde hace años.

Como las instituciones son fuertes y estables, es difícil cambiarlas, de allí que seamos caros desde hace años y no solo, también y por las mismas razones de estabilidad; además, es tan difícil incentivar la innovación.

Esa es otra desventaja. Las instituciones estables actuales no generan incentivos a innovar. Hay que elaborar programas, como Uruguay Innova, para generar incentivos; es decir, hay que buscar generar otras reglas, específicas para quien quiera innovar, pero las instituciones uruguayas, como sistema de reglas que influye sobre el comportamiento de las que no estimulan la innovación.

Pero las ventajas son infinitamente mayores, no hace falta que profundice en ello, y mucho más en momentos de incertidumbre global: Uruguay no agrega incertidumbres, y eso no es poco. Pero no es suficiente, porque debemos además reducir las incertidumbres que importamos. Tomemos tres ejemplos recientes.

Primero. Uno de los problemas más visibles y dolorosos que Uruguay no logra resolver de manera estructural es el de las personas en situación de calle y los asentamientos irregulares. A pesar de tener instituciones fuertes, un Estado presente y diversos programas, el número de personas en calle sigue creciendo y el número de asentamientos se mantiene alto. ¿Por qué un país con instituciones estables y diálogos tripartitos no avanza más rápido en este tema? La respuesta está precisamente en la ausencia de instituciones adaptativas. Las instituciones actuales fueron diseñadas para un mundo más predecible: presupuestos anuales fijos, programas sociales estandarizados, procesos burocráticos lentos y una lógica de “optimizar para el escenario base”. Cuando un fenómeno se vuelve complejo con incertidumbre radical (crecimiento de la población carcelaria que se relaciona con las personas en situación de calle, infancia y adolescencia que se socializa en asentamientos...), estas instituciones se vuelven rígidas y reaccionan tarde o de forma insuficiente en relación al crecimiento del problema. Un crecimiento exponencial requiere un shock inicial y abordar los mecanismos que retroalimentan el fenómeno, algo que al parecer busca el gobierno con las medidas recientemente anunciadas; pero el solo hecho de plantearse metas significativas para 2028 es un indicador de que las instituciones no estaban preparadas para la magnitud que adquirió el fenómeno. No es un tema de voluntad política sino de rigidez institucional.

Uruguay tiene instituciones tan fuertes y estables como rígidas. Instituciones adaptativas, con sistemas de alerta y respuesta temprana son más adecuadas para enfrentar este tipo de problemas complejos con una dinámica exponencial e incertidumbre respecto de nuevos problemas que pueden emerger en esa dinámica.

Segundo. La revolución de la inteligencia artificial está reconfigurando la localización de las empresas de servicios globales, un sector que desde hace años ya se transformó en motor de las exportaciones del país. La fuerza y estabilidad de nuestras instituciones no alcanzan para frenar la desinversión en el sector. Lo que está pasando en el sector de servicios globales probablemente se profundice en el sector de software. Desde hace dos o tres años (cuando se generaliza la adopción de la inteligencia artificial a escala masiva) ya se podría haber anticipado lo que está pasando; pero en Uruguay se hablaba de blockchain...

¿Por qué no lo anticipamos mejor? Porque nuestras instituciones, aunque fuertes y estables, están diseñadas para otro mundo, un mundo predecible, no están diseñadas para detectar señales tempranas de disrupción radical, cambiar rápido y evitar el golpe antes de que duela...

Tercero. El acuerdo Mercosur-Unión Europea puede ser una gran oportunidad, siempre que los sectores en los que tenemos ventajas relativas no queden rezagados por la incorporación de robótica, inteligencia artificial, automatización y biotecnología en Europa... Que no nos pase con el acuerdo Mercosur-Unión Europea lo que nos está pasando con el sector de servicios globales de exportación. Hoy en Uruguay ya no se habla de blockchain sino de inteligencia artificial, cuando se tome conciencia de la inminencia de la era humanoide será tarde para muchos sectores, incluidos aquellos que hoy creemos que serán ganadores.

Tenemos instituciones fuertes y estables, pero que no están diseñadas para anticiparse a estos fenómenos; a veces es necesaria innovación institucional de forma además de fuertes y estables, que sean adaptativas y se puedan anticipar a shocks externos y de esa forma evitarlos o reducir el impacto negativo.

Uruguay Innova, la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial 2024-2030, el Centro de Inteligencia Artificial de la Udelar y los diálogos participativos son avances reales. Pero son herramientas dentro de un marco institucional que todavía piensa en estabilidad institucional. ¿Adaptación? Quizás después.

Es necesario impulsar instituciones fuertes, estables y adaptativas. Para ello debemos desaprender lo que sabemos de la toma de decisiones en condiciones de certidumbre y aprender de los que nos dicen las ciencias sobre la toma de decisiones en condiciones de incertidumbre y de los problemas complejos.

En resumen, la incertidumbre global seguirá hasta que haya un nuevo armisticio y es imposible saber cuándo ocurrirá, hasta es probable que una quinta revolución industrial (tecnología cuántica) se solape con esta cuarta y las fuentes de poder vuelvan a cambiar y las tensiones sean otras, o las mismas... No tenemos elementos para asignar probabilidades a diferentes escenarios, entre otras cosas porque pueden existir escenarios inimaginables.

En este mundo de incertidumbre radical, Uruguay tiene instituciones fuertes y estables. Es una gran ventaja. Pero también tiene sus desventajas: la estabilidad es nuestro petróleo y nos genera “enfermedad uruguaya”; la estabilidad de las instituciones reproduce un statu quo no innovador; la estabilidad de las instituciones impide anticipar problemas inciertos y complejos como el que se está dando en el sector de servicios globales y como el que quizás se dé en el software o en los sectores que creemos que serán ganadores en el Acuerdo Mercosur-Unión Europea, o como las personas en situación de calle o el número de asentamientos.

No es momento de realizar cambios institucionales profundos que aumenten aún más la incertidumbre, pero sí es posible diseñar soluciones para que nuestras instituciones, además de fuertes y estables, sean adaptativas.

Luis Porto fue designado director ejecutivo del Banco Interamericano de Desarrollo en representación de Uruguay a partir de junio de 2025.