En una democracia constitucional no basta con aspirar a que el Poder Judicial asuma sus responsabilidades constitucionales, analice en profundidad los asuntos constitucionalmente relevantes y permita abrir el debate sobre las controversias de constitucionalidad que se le presenten, sino que exigimos que su argumentación prescinda de abordajes conceptuales simplistas y omisiones que, intencionadas o no, consternan no sólo a la generalidad del medio jurídico, sino a la comunidad en su conjunto.
La Sentencia 53-2021, dictada el 16 de marzo por la Suprema Corte de Justicia (SCJ), está plagada de este tipo de abordajes y omisiones; dicha sentencia desestima el recurso de inconstitucionalidad, planteado por la vía de excepción, de la Ley 19.889 (ley de urgente consideración, LUC).
Este fallo nos permite, además, identificar algunas de las tensiones existentes en nuestro país en los debates constitucionales contemporáneos y los riesgos que plantea para nuestra democracia la ausencia de mecanismos idóneos orientados a la plena protección de los derechos fundamentales.
En los siguientes puntos, profundizaré sobre los aspectos que, a mi juicio, evidencian las debilidades y las insuficiencias de los argumentos esgrimidos por la SCJ en la sentencia de referencia.
Actuación fundada del Ejecutivo
La SCJ señala que no se verifica la inconstitucionalidad de la LUC, para el caso concreto, porque “la declaración de urgente consideración del proyecto de ley que culminó en la sanción de la ley 19.889 fue debidamente fundada por el Poder Ejecutivo”. En una segunda línea argumental, se aduce que si bien es de recibo que el Poder Ejecutivo no goza de discrecionalidad para ejercer la potestad de declarar de urgente consideración un proyecto de ley, en el caso sujeto a consideración, el ejercicio de tal potestad fue ajustado a derecho. Además, señala que la “urgencia” establecida en la constitución refiere a la estructura del procedimiento para la aprobación de ciertos proyectos de ley y no a la temática tratada. El texto del artículo 168 numeral 7 de la Constitución abona esta interpretación, al no contener ninguna condicionante en cuanto a la determinación de los supuestos o las materias en los que el Poder Ejecutivo puede ejercer su iniciativa legislativa mediante el mecanismo (potencialmente) más expeditivo de la declaratoria de urgente consideración de un proyecto de ley.
Bajo el principio de legalidad, la actuación de cualquier autoridad debe reunir dos características: estar debidamente fundada y motivada. “Fundar” significa invocar el precepto legal bajo el cual se actúa, mientras que “motivar” implica aducir las razones por las que en el caso concreto se actualiza la hipótesis normativa de que se trate. La SCJ dice que el actuar del Ejecutivo estuvo fundado porque al enviar la iniciativa de la LUC hizo valer el artículo 168 numeral 7 inciso A de la Constitución, que lo faculta para enviar al Legislativo iniciativas con el carácter de urgente consideración.
Hasta ahí no existe problema porque es claro que el presidente envió el proyecto de ley en ejercicio de su facultad. El problema radica en la motivación.
“Motivar” en este caso era demostrar –no sólo decir o declarar– que en el caso concreto nos encontrábamos en un caso de urgencia. Difícil creer que era “urgente” expedir una ley de 476 artículos sobre diversas materias y difícil pensar que todas esas materias y todas esas previsiones eran “urgentes”. Quizá era urgente para el presidente satisfacer de un “plumazo” su agenda legislativa, dados los riesgos que supone una frágil coalición de gobierno, pero desde luego esa no es la urgencia que le interesa a la Constitución. La interpretación de la “urgencia” en el contexto de nuestra carta suprema debe ser a la luz de los derechos humanos, la vida y la integridad de las personas y la seguridad de la comunidad, no los compromisos de campaña.
La obligación de motivar es el elemento básico del principio de legalidad y es condición necesaria en cualquier estado de derecho. Pensar lo contrario es considerar que las autoridades pueden actuar discrecionalmente y que no se encuentran constreñidas a demostrar que sus acciones son aplicables al caso concreto.
Entre las referencias dogmáticas la corte hace mención a juristas como Juan Pablo Cajarville y José Korzeniak. Lo llamativo es que ambos juristas han sido categóricos en relación con la inconstitucionalidad de la LUC.
Cajarville en febrero del año pasado manifestó en una extensa carta a Búsqueda que de presentarse el proyecto de la LUC y aprobarse “se configuraría un comportamiento ilegítimo del Poder Ejecutivo, que viciará de inconstitucionalidad las normas legales que así se perfeccionen, porque nuestro derecho califica expresamente como vicios de la actividad estatal las que denomina ‘desviación de poder’ y ‘abuso o exceso de poder’”. “Es imposible que en los plazos previstos puedan cumplirse los procedimientos legislativos consagrados constitucional y reglamentariamente para lograr pronunciamientos expresos de los órganos legislativos sobre más de 450 artículos atinentes a las más variadas materias; de manera que la sanción mediante pronunciamientos legislativos fictos es desde ya previsible como inevitable. El resultado de la declaración de urgente consideración de un proyecto con tales características es entonces objetivamente el de impedir el pronunciamiento expreso formal, normal y de principio de los órganos legislativos, con manifiesta violación de principio de separación de poderes. Por lo tanto, de producirse la sanción del anunciado proyecto de ley mediante el procedimiento que corresponde a una declaración de urgente consideración, la ley toda, globalmente considerada, estará viciada de inconstitucionalidad por razón de forma (Constitución, art. 256)”, añadió.1
Posibilidad de debate
La SCJ señala en su sentencia que el procedimiento de deliberación del proyecto de ley remitido, en el cual los actores políticos de todos los partidos y las organizaciones de la sociedad civil pudieron discutir, debatir y contraponer ideas sobre el mérito o el desacierto de las soluciones legislativas proyectadas, permite descartar que el mecanismo utilizado traicione los fines constitucionales. La vía procedimental sumaria utilizada “no mutiló la posibilidad de que la sociedad a través de los canales institucionales defina y brinde soluciones políticas a los problemas que se declaran preexistentes”.
Al decir la SCJ que con la emisión de la LUC no se “traicionaron los fines constitucionales” utiliza un argumento sin premisas, lo que equivale a dogmatizar sus conclusiones. Al contrario de lo que opinaron los ministros, claramente se traicionaron los fines constitucionales: con la iniciativa de la LUC y su posterior aprobación se cometió lo que diversos juristas identifican como “fraude a la ley”, es decir llevar a cabo un acto permitido por el ordenamiento jurídico, pero con la finalidad de alcanzar objetos impropios de dicha norma.
En efecto, a la luz de lo referido anteriormente, resulta claro que en el caso en concreto, el Ejecutivo, con la finalidad de abreviar el proceso para su emisión, disfrazó de “urgente” la iniciativa de la LUC. Servirse de esta facultad para alcanzar un fin distinto al de resolver un caso de emergencia es traicionar el espíritu constitucional.
Por otro lado, es falso señalar que en este caso no se “mutilara” la posibilidad de la sociedad para discutir, debatir y contraponer ideas, ya que, al hacer pasar el proceso legislativo de referencia como “urgente”, se abreviaron los procesos de deliberación, se ajustó todo el debate a los tiempos y las reglas de emisión sumarias y claramente se redujeron el tiempo y la posibilidad de la sociedad de manifestar su rechazo a la aprobación de la LUC.
La labor del Poder Judicial no puede ser propagandística respecto del actuar de los otros poderes. No es su tarea tomar tácita o explícitamente partido respecto de una agenda legislativa.
La justificación de la urgencia
En uno de los puntos del fallo la SCJ señala que “el Poder Ejecutivo expuso circunstanciadamente un estado de situación, de agravamiento de indicadores en materia de seguridad pública, proponiendo medidas procesales y penales para recuperar la convivencia pacífica de las personas que habitan nuestro país. Por otra parte, se impulsaron cambios en la inteligencia estratégica del Estado (para introducir lo que se estimaban eran mejoras para la toma de decisiones en función de los objetivos institucionales); en materia educativa se propusieron cambios para una reforma educativa gradual progresiva y sin lesionar derechos ni imponer costos de adaptación (modificaciones orgánicas y programáticas). En materia económica y de empresas públicas se propusieron una serie de lineamientos fiscales para abatir el gasto público, generar desarrollo económico y evitar un nivel de deuda excesivo [...] En otros pasajes de la exposición de motivos se apuntó a la eficiencia del Estado (a través de la creación de diversas reparticiones estatales, monitoreo y evaluación de políticas públicas, etc.), la adopción de medidas para estimular la reactivación y el desarrollo del sector agropecuario. Asimismo, se impulsaron cambios normativos en materia de relaciones laborales con miras a favorecer el acuerdo y negociación por encima de la conflictividad. En materia de desarrollo social y salud se propuso la implementación de modificaciones para la coordinación de planes sociales [...] Se propusieron modificaciones normativas por la emergencia en vivienda”.
La labor del Poder Judicial no puede ser propagandística respecto del actuar de los otros poderes. No es su tarea tomar tácita o explícitamente partido respecto de una agenda legislativa en particular y mucho menos cuando esta lesiona derechos fundamentales, como puede ser el reforzamiento del estado policial a través de la exacerbación del populismo penal y la represión como únicas estrategias posibles para resolver los problemas de seguridad, la promoción de una democracia de baja intensidad mediante la criminalización de la protesta social y de la ocupación del espacio público, la limitación del derecho a huelga, o en materia de vivienda el impulso de un régimen que habilita los desalojos exprés y la reducción de derechos de las y los inquilinos.
Defender la Constitución
Es relevante tener claro, de acuerdo con la propia Constitución, que el alcance de la resolución de referencia sólo tiene efectos en el proceso del que se derivó la presentación de la excepción de inconstitucionalidad, por lo que, por más dañino que resulte el precedente, el debate sobre la constitucionalidad de la LUC no se agota en esta instancia.
Por ello, la SCJ aún puede revisar sus argumentaciones y considerar toda la complejidad y la importancia que para la vida democrática de Uruguay significa la violación de la Constitución por parte de los poderes que tienen la obligación de su cumplimiento.
Defender la Constitución es un derecho de nuestro pueblo; trasciende los poderes públicos, cuyas limitaciones de actuación se encuentran previstas en la propia Carta Magna, la cual regula su actuación frente a los otros poderes y ante la ciudadanía.
¿Qué ocurre cuando un poder de la República invade atribuciones que constitucionalmente le corresponden a otro? ¿Qué sucede si un poder viola en flagrancia el texto constitucional en perjuicio del interés general, el orden público o los derechos colectivos? ¿Acaso ninguno de los otros poderes puede interponer acción alguna para defender la Constitución?
Otras constituciones en el mundo prevén mecanismos para actuar en estas hipótesis. En México está el caso de la “controversia constitucional” y la “acción de inconstitucionalidad”. En España, incluso existe el Tribunal Constitucional, con competencia para resolver conflictos constitucionales entre el Estado y las comunidades, y la revisión constitucional de la jurisprudencia. En Argentina, se prevé la resolución de conflictos constitucionales de competencia, el recurso de inconstitucionalidad y un proceso de impugnación por resoluciones adoptadas por los órganos de las comunidades autónomas.
¿Existe escasez de herramientas en nuestro texto constitucional? Si es así, ¿qué evidencian? En Uruguay, ¿la Constitución puede ser violentada sin que los poderes ni la ciudadanía cuenten con mecanismos jurídicos eficaces para corregirlo o sancionarlo? ¿Los preceptos constitucionales pueden ser manipulados impunemente para el cumplimiento de fines incompatibles con los intereses de la comunidad?
El proceso legislativo que culminó con la aprobación de la LUC evidencia las complejidades respecto de la defensa por parte de la ciudadanía ante violaciones constitucionales. Como se ha comentado en múltiples instancias y han afirmado reconocidos juristas, como Korzeniak y Cajarville, dicha ley se encuentra viciada en su origen.
¿Qué mecanismos legales eficaces para revertir o al menos discutir judicialmente tal violación prevé nuestra Constitución?
¿Corresponde esta situación a un país que se llama a sí mismo un Estado de derecho, que se dice referente para la región? Es necesario tomar conciencia de lo que esto significa y trabajar para sentar las bases de una reforma que corrija esta anomalía constitucional o abrir otros debates que nos permitan identificar el rol del Poder Judicial en nuestras democracias.
Carlos Nino, en La constitución de la democracia deliberativa, señala que “la perspectiva usual de que los jueces están mejor situados que los parlamentos y que otros funcionarios elegidos por el pueblo para resolver cuestiones que tengan que ver con derechos puede ser la consecuencia de cierto tipo de elitismo epistemológico. Este último presupone que, para alcanzar conclusiones morales correctas, la destreza intelectual es más importante que la capacidad para representarse y equilibrar imparcialmente los intereses de todos los afectados por la decisión”.
Desde esta perspectiva, podríamos argumentar que la campaña de recolección de firmas contra la LUC no constituye exclusivamente una oposición o un rechazo a un modelo impuesto con forma de abultada ley, sino un ejercicio colectivo de defensa de nuestra comunidad política y su constitución. Podría ser entendida como una apuesta colectiva, en nombre de la democracia constitucional, por preservar nuestra voz como ciudadanos y ciudadanas de esta comunidad.
Sin embargo, en este escenario, ¿es conveniente dejar de lado a la Justicia como un espacio de impugnación? ¿Es política y jurídicamente relevante apelar a mecanismos de protección constitucional más robustos? ¿Es posible aspirar a un Poder Judicial más democrático?
Valeria España es abogada, magíster y doctoranda en Derechos Humanos por la Universidad Nacional de Lanús.