Ante el proyecto de ley para limitar el área forestada de Uruguay, aprobado por la cámara baja y en estudio de la Cámara de Senadores, sentimos la necesidad de aportar una mirada desde la experiencia en el desarrollo y la gestión de proyectos que hemos vivido en la actividad forestal.
La política forestal del país, diseñada a partir de la Ley 15.939, ha cumplido con su objetivo principal: crear en el país un patrimonio forestal de capacidad industrial, diversificador de nuestra producción basada en los recursos naturales, hacia un aumento de nuestra capacidad exportadora, generadora de valor agregado y de empleo de calidad.
Se basó en una primera etapa, ya cumplida, de incentivos fiscales y financieros, que ayudaron a sostener los tiempos de maduración de las inversiones, en un rubro que por sus plazos era impensable para la mentalidad de los productores uruguayos. Tomó como base los suelos de menor productividad y localizados en áreas de menor desarrollo del país. Se instrumentó sobre el direccionamiento hacia esta actividad nueva a propietarios de tierra existentes; sin embargo, fue madurando hacia la inversión extranjera desde centros que tenían una experticia y una visión de la producción forestal incorporada.
Finalmente, y cumpliendo el paradigma primario, la actividad industrial con su agregado de valor llegó, basado hoy en su mayor parte en la industria celulósica con tres plantas, consolidando en breve plazo este producto como el principal rubro de exportación del Uruguay. Sin embargo, no es la única, ya que se sustenta en aproximadamente 75% de las plantaciones artificiales, si las separamos por género (pinus y eucalyptus). Existe otra de mayor valor agregado basada en plantaciones de calidad (podadas y raleadas) de pinos, que esperan otros impulsos todavía.
La mirada desde el empleo
La actividad forestal genera hoy en Uruguay 25.000 puestos de trabajo, con una ocupación por área efectiva únicamente superada por el cultivo de arroz, que ocupa unas 170.000 hectáreas. Supera por mucho a la agricultura extensiva de cereales y oleaginosos (un millón de hectáreas), y especialmente a la ganadería (12 millones de hectáreas), principal actividad del país desde hace dos siglos.
Se estiman 23 empleos cada 1.000 hectáreas de plantación, en contraste con diez de la agricultura extensiva, seis de la ganadería, y debajo de los 40 empleos cada 1.000 hectáreas del arroz.
La forestación por la localización de los suelos definidos “de prioridad forestal” ha generado empleo alternativo, de mayor calidad, a los habitantes del interior profundo menos desarrollado.
Es una actividad regulada, con registro en la seguridad social, con sindicatos, consejos de salarios, negociación colectiva, con planes de gestión en seguridad y cuidado del medioambiente, horarios, traslados, etcétera.
Por eso puede ser mal visto por el empleador rural tradicional; viene a contrastar con las relaciones tradicionales de los empresarios rurales con sus empleados, altamente dependientes de la figura personal del “patrón”, mezclado el trabajo con la vivienda y la alimentación. Prueba de ello es que se demoró un siglo en regular el horario de trabajo de los rurales, en contraste con los trabajadores forestales, que lograron tener representación corporativa en 15 años. Fueron hitos de esta lucha la regulación del trabajo a destajo, la seguridad laboral, la responsabilidad del contratante en los trabajos tercerizados, y la ley de responsabilidad penal en la seguridad del trabajo.
La posterior mecanización de los trabajos forestales también requirió la especialización de los trabajadores con inversión en la formación profesional, las condiciones formales y económicas que permiten fidelizar al trabajador formado. Estos criterios se transmitieron a toda la cadena, por ejemplo, el transporte y la logística. También debemos hablar de la inclusión de las mujeres al trabajo forestal, desde los viveros, la industria y la cadena logística.
El uso de la tierra
Oponer la sustitución de una actividad por otra supone desconocer los criterios técnicos y económicos del uso del suelo. Oponer agricultura a forestación se puede asumir en cierto porcentaje, por ejemplo, suelos 9.3 del litoral, pero el área agrícola ha ido disminuyendo desde 2015-2016 y se estaciona en el millón de hectáreas; eso prueba que es una actividad que no es estable en el tiempo y que depende de los mercados internacionales, los costos de tecnologías, logísticos, etcétera, que la hacen variable en cada zafra. Sin embargo, la forestación tiene como principal característica la estabilidad en plazos de 30 años y más.
La política forestal del país ha cumplido con su objetivo principal: crear un patrimonio forestal de capacidad industrial, diversificador de nuestra producción basada en los recursos naturales.
Oponerla a la ganadería sería posible, ya que las tierras forestales fueron genéricamente campos de pradera y sierra, de cría de ganados, no de engorde. Sin embargo, ante el auge de la forestación, el rodeo del Uruguay nunca bajó, y dado que el aprovechamiento efectivo de los árboles del suelo es de un 50% a 55%, generó campos de pastoreo disponibles a ganaderos no propietarios de campo que pudieron acceder a tierras sin tenerla o sin invertir en su compra. Hoy en día se reconoce una sinergia entre estas dos actividades de tipo positivo y pastorean 220.000 cabezas de ganado en plantaciones forestales.
Habría una posible oposición en el uso de los suelos 5.02b, un grupo de suelos particularmente diverso, que se toca con la localización de Montes del Plata, en San José y Colonia, y la cuenca lechera del país. No vemos posible que sean suelos de prioridad, aunque tienen aptitud para la plantación de árboles y sean mencionados en el tratado entre el gobierno uruguayo y Montes del Plata.
La propiedad de la tierra
La propiedad de la tierra debe asociarse siempre con la propiedad de los recursos naturales que producen riqueza. En esto podemos fundar una discusión filosófica, pero es claro que son del país, de todos los habitantes, y forman parte de la soberanía.
Sin embargo, la nacionalidad del propietario no parece relevante, mientras sea residente y la propiedad no sea fruto de especulación, sino objeto de generación de riqueza que tenga un buen derrame en la sociedad. Y siempre regulado sobre los principios de la conservación ecosistémica y generacional. Nuestra experiencia reciente refleja que los empresarios extranjeros han sido dinamizadores de la agricultura, la forestación, la ganadería y la lechería. Nuestro producto y nuestras exportaciones han crecido con la inversión extranjera.
Y especialmente la tierra no se la pueden llevar. La característica de la propiedad de la tierra, históricamente, es que ha sido heredable y familiar. Esta característica ha producido que mientras alcance para que la familia viva bien, se conservan los sistemas productivos, se innova e invierte poco. Y se defiende como un sustento de clase.
La diversificación del uso y la inversión extranjera han sacudido este sistema de acceso a la tierra, permitiendo el surgimiento de un sector de asalariados que puede verse como un proletariado nuevo.
La propiedad de empresas, en contraste a la propiedad de familias, hace que la aceptación de la ley, la negociación, los sistemas de gestión, hayan sido más fáciles. Las empresas que vienen al país son más sensibles a los conflictos y vienen, en general, de sociedades más desarrolladas, donde estas disputas de intereses han sido superadas. La propia conformación de estos capitales los hace menos asociables a personas y a la gestión personal. La nacionalidad, por sí misma, no asegura una mejor gestión de los recursos naturales.
Las regulaciones
Otra regulación fue la exigencia de presentación de estudios de impacto ambiental para forestaciones mayores de 100 hectáreas, también las regulaciones que suponen los planes de ordenamiento territorial de varias intendencias.
En la propia evolución de las regulaciones, que son muchas, se han quitado suelos a los forestales limitando la plantación a los suelos de prioridad, cuando en un principio se aceptaba que si un padrón tenía 60% de área de prioridad podía plantarse el restante suelo asociado; se quitaron los grupos 9.5, 9.41 y 9.6, se limitaron grupos de suelos 2 a determinadas localizaciones.
O sea que no hay actividad en Uruguay que tenga más regulaciones. Las promociones a la actividad, en vez de ser criticadas, deben ser fuente de inspiración para el desarrollo de actividades que al país le interesen ‒así se menciona en la exposición de motivos de la segunda Ley de Promoción del Riego‒. La lechería es una actividad digna de un ordenamiento y promoción como el desarrollado en la política forestal.
La oportunidad política
Restringir la actividad forestal limitando el área, sin tener en cuenta el futuro, no parece razonable. ¿Y si hay otras especies o industrias a desarrollar basadas en los árboles?
Crear una ley que fije un porcentaje, un número fijo, sin criterios técnicos de uso, no tiene asidero. Los instrumentos más idóneos para continuar acompañando la adaptación de la forestación a la realidad cambiante son los decretos y las regulaciones, nunca una ley limitante.
Como toda política de Estado, su revisión y actualización, sin perder los objetivos de su creación, son cuestión de discusión permanente. En el caso de la forestación, respetando su condición de provenir de una ley unánime y exitosa, debe hacerse teniendo en cuenta los intereses del país todo, no los sectoriales, y con los imprescindibles datos y criterios técnicos. No debe ser la propuesta reactiva de un productor rural resentido.
Jorge Cardona es ingeniero agrónomo y edil frenteamplista de Soriano.