La Cámara de Diputados aprobó hace pocos días que un eventual aumento de lo recaudado por el impuesto de primaria se pueda destinar a pagar remuneraciones de docentes y auxiliares de Primaria. La propuesta del Codicen, que modifica la Ley 15.809, de 1986, tuvo media sanción y pasó al Senado como artículo 243 de la Rendición de Cuentas con el texto siguiente: “el aumento de la recaudación por sobre el ejercicio 2020 en valores constantes, se destinará a financiar servicios personales, gastos e inversiones de Educación Inicial y Primaria”. La modificación no aplica a gastos e inversiones, que son el objeto original y vigente, sino a la inclusión de servicios personales, es decir, remuneraciones, rubro financiado hasta hoy exclusivamente por Rentas Generales.
La ANEP, cuando solicita este cambio, ensaya una justificación críptica que merece ser transcripta por su grado de eufemismo; la modificación estaría orientada a “generar posibilidades de atender circunstancias propias y circunstanciales de la educación inicial y primaria vinculadas con el servicio a cargo de la misma, priorizando como surge del análisis del agregado que se propone con el vigente a la fecha que corresponde a los servicios de alimentación y otros gastos asociados” (ANEP, Tomo 3, pág. 23). El texto, difícil de entender, apelaría a que los servicios de alimentación y otros gastos asociados podrían no requerir más recursos y los aumentos de ingresos del tributo podrían derivarse a otros fines. Fundamentación contradictoria con las restricciones que se viven en los comedores, con los reclamos de directoras por el retraso y la insuficiencia de las partidas, con las limitaciones a repetir un plato y con los trascendidos de una ejecución en rojo en el rubro alimentación. Todo desmiente categóricamente la fundamentación del artículo y se parece mucho a un intento por paliar los recortes en el rubro salarial. Intento que resulta inoportuno, regresivo y peligroso, y que hace necesario analizar en serio el tema del tributo de primaria, su origen y su destino, tanto para respetar el sentido del impuesto como para cuidar un bien superior: la alimentación de 200.000 niños.
Un poco de historia
El impuesto surge con la escuela vareliana, creado por Decreto Ley 1.353, de 1877. Con sucesivas modificaciones, financió hitos importantes de la expansión de la enseñanza primaria, como la campaña de los años 60 por la erradicación de las escuelas rurales insalubres (escuelas rancho), abatir la repetición en primer año (que era de 40%), la creación de jardines de infantes y otras recomendaciones de la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico.
El Consejo de Enseñanza Primaria y Normal de la época, y hasta 1972, ente autónomo, desarrollaba algunas políticas con el impuesto hasta que en 1979 la dictadura lo derogó, privando al Consejo de recursos propios. Ya en democracia, y ante un reclamo de la Federación Uruguaya de Magisterio, se reimplanta, en 1986 (Ley 15.809).
El impuesto ya antes fue una vía de solución entre los recursos exiguos de la ANEP y los reclamos gremiales. Así, en la administración del doctor Luis Alberto Lacalle (padre), el mismo doctor Juan Gabito (entonces presidente del Codicen) apeló al impuesto para otorgar “partidas de alimentación” como salida a los conflictos de 1993-1994.
En la segunda mitad de los 90, la Asociación Rural reclamó la exoneración de los padrones rurales, hecho que dio lugar a altercados con el profesor Germán Rama, presidente del Codicen de la época, y a la oposición de Magisterio a que se otorgaran tales prerrogativas. Más allá de las resistencias, el gobierno encabezado por el doctor Julio María Sanguinetti se avino a las demandas de los ruralistas y se concretó la exoneración, con lo que la recaudación cayó significativamente.
A partir de 2005 se corrigieron destinos y exoneraciones: el Codicen que presidía el doctor Luis Yarzábal restituyó el objeto exclusivo del impuesto: se salarizan las partidas y pasan a ser cubiertas por Rentas Generales, el tributo se reserva a inversiones y gastos, se difunden informes públicos de la ejecución, haciendo transparente la gestión, se mejora la recaudación y se destina 70% a la alimentación. En el segundo gobierno del doctor Tabaré Vázquez se vuelven a gravar los padrones rurales, eliminando un privilegio inadmisible y se responsabiliza a la Dirección General Impositiva (DGI) de la recaudación, la administración y la fiscalización (Ley 19.333), abatiendo costos y mejorando la eficiencia.
El impacto de estas medidas fue evidente, la morosidad fue mínima, a la vez que el prestigio de un tributo con afectación especial y rendición de cuentas públicas aseguró la sostenibilidad de políticas fundamentales.
En valores constantes (pesos de 2020) la recaudación, que era de unos 2.500 millones de pesos en 2010, llegó a unos 3.500 millones de pesos en 2020 (reincorporados los padrones rurales), lo que significaría un crecimiento promedio de unos 100 millones de pesos anuales.
Un impuesto justo
La importancia del impuesto es indiscutible para el funcionamiento de las escuelas públicas: un porcentaje creciente de las inversiones en equipamiento y reparaciones edilicias, de compra de material didáctico, de los comedores y los textos depende casi exclusivamente de los casi 80 millones de dólares que se recaudan al año. Agrupados por los objetos más relevantes, cabe distinguir el transporte a campamentos y de alumnos rurales o con discapacidad (6,5%), limpieza (4%), aportes a comisiones de fomento (6,3%), reparaciones y mantenimiento edilicio (6%), seguridad (3%) y otros sin alimentación (10,7%).
Especialmente relevante es el financiamiento de los comedores, los servicios tercerizados, el agua envasada para escuelas rurales sin agua potable y la leche; todo ello compromete 63% del impuesto, unos 50 millones de dólares es el costo directo del servicio de alimentación más extendido que tiene el país, que cubre unas 277.000 prestaciones diarias que se brindan a casi 200.000 niños.
La Cámara de Diputados aprobó hace pocos días que un eventual aumento de lo recaudado por el impuesto de primaria se pueda destinar a pagar remuneraciones de docentes y auxiliares de Primaria.
En suma, se tiende a aumentar los comensales, si se comparan registros de varios años (más allá de la pandemia), como efecto lógico de la ampliación de propuestas de jornada completa, la incorporación de alumnos de la educación media rural y de los centros educativos asociados urbanos, del incremento de la matrícula pública y de una demanda social creciente. Simultáneamente, se consolida el comedor como un espacio que conjuga tres sentidos: condición de educabilidad (bienestar mínimo que hace posible aprender), integración social (lugar donde niños de distinto origen acceden haciendo uso de un mismo derecho y reconociéndose como iguales) y educación para la salud (articulación con las dimensiones curriculares de los planes, programas y proyectos de centros).
El presupuesto de 50 millones de dólares reservado para atender 185 jornadas lectivas significa aproximadamente un dólar por prestación. Promedio que tiene diferencias notorias entre los alumnos de escuelas de tiempo completo o extendido, que, por su formato, requieren almuerzo, desayuno y merienda, y las escuelas comunes; entre los servicios tercerizados (bandejas o a granel), cuyo precio triplica el monto de la partida en un comedor tradicional, entre una vianda de 145 pesos y la partida de un almuerzo tradicional de 30 pesos. Pero aun con brechas de costos que pueden achicarse, es un servicio eficiente en que la dedicación de auxiliares, docentes, comisiones de fomento, nutricionistas y comunidad en general hace posible optimizar los recursos modestos que se disponen.
En resumen, el impuesto de primaria es doblemente redistributivo, porque exonera las propiedades de bajo valor catastral y porque su destino prioriza a los alumnos más vulnerables (con discapacidad, escuelas rurales dispersas, centros en contextos de pobreza, internados, jardines de infantes de requerimiento prioritario). Se privilegia a esta población tanto en la alimentación como en el transporte y en la asignación diferenciada de materiales didácticos, de seguridad y de partidas a comisiones de fomento. Es probable que la mayoría de los beneficiarios del impuesto no integren familias con propiedades gravadas, así como es seguro que la mayoría de los que más aportan sólo reciban marginalmente algún beneficio de los servicios que financian.
Una vuelta atrás
El impuesto se consolidó hasta 2020 en la justicia de su base imponible, desterrando excepciones inexplicables, se focalizó su destino en los más débiles y en el servicio esencial de la alimentación escolar, se suprimieron gastos salariales ajenos al objeto original, se transparentó la gestión y se la encomendó a la DGI, se mejoró la recaudación y se abatió la morosidad. Hubo mucho trabajo para optimizar el esfuerzo de los contribuyentes y para aportar a la equidad social, para hacer de los comedores escolares un derecho al que accedieron más estudiantes, las escuelas de jornada completa se multiplicaron, surgieron campamentos escolares, se universalizó la entrega de textos, se renovaron el mobiliario escolar y los proyectos de centro.
También es evidente que el servicio de alimentación, a pesar de incluir a más niños, no alcanza a todos, menos aún a los estudiantes de Media, que se presta los 185 días lectivos y a unos 13.000 niños en el verano –con la entrega de tickets o transferencias del BPS en vacaciones se incorporaron algunos días más, pero a un número muy limitado–, y que la actual administración no cuenta con recursos para reiterar la experiencia, que se han repetido exigencias administrativas y controles para acceder a los servicios y que estos imponen exclusiones que afectan la sensibilidad de quien debe gestionar el comedor. También es evidente que hay 20% de la niñez, seguramente casi todos alumnos de la escuela pública, en situación de pobreza, que deberían estar atendidos durante los 365 días del año, pero ello exige recursos adicionales.
En este contexto de necesidades crecientes para la alimentación, el Codicen solicita que los ingresos frescos del impuesto puedan orientarse a salarios. Un pedido inoportuno, porque resigna financiar la alimentación cuando crecen las necesidades y hay un compromiso de la propia ANEP de habilitar más escuelas de tiempo completo; un pedido regresivo, en tanto se volverían a pagar salarios con el tributo, y peligroso, porque la buena recaudación está asociada a un destino muy diferente que el de eximir al gobierno de turno de hacerse cargo del pago de los sueldos de los maestros.
Finalmente, cabe señalar que esa recaudación incremental es incierta, y si bien el Poder Ejecutivo propone algunas medidas para ser más exigente en el cobro del impuesto, nada asegura un impacto significativo. Sí lo es cambiar el destino, abrir una rendija que perjudicará a los niños, al comprometer tareas básicas de la escuela, sí lo es dar marcha atrás 20 años. Sí lo es olvidar que Magisterio luchó mucho para que se reimplantara este impuesto tras la dictadura y atendiera la alimentación como prioridad. Sí lo es olvidar que son fondos de libre disponibilidad imprescindibles para mejorar las condiciones materiales y los servicios.
El impuesto de primaria expresa la solidaridad y la prioridad por la infancia, es un tributo necesario para una sociedad más equitativa, y es una responsabilidad de todos cuidarlo.
Héctor Florit es maestro y fue consejero de Educación Inicial y Primaria.