En educación se sabe que no es fácil hacer reformas. Las expectativas sociales y demandas cambiantes impulsan la necesidad de adaptar nuevas estrategias pedagógicas a los actores, mientras que las dinámicas institucionales requieren normas y voluntades políticas que enlentecen los cambios.
En el tema de la acreditación universitaria estamos en una coyuntura paradójica: tenemos una notoria endeblez institucional, un largo camino pasado para lograr acuerdos entre actores educativos y políticos con una ley aprobada (19.582) pero que no fue aún puesta en práctica en la actual administración.
Antes que nada, ¿para qué sirve la acreditación universitaria? Una respuesta sencilla apunta a que es una herramienta institucional que tienen los sistemas de educación superior para mejorar la calidad educativa y el desarrollo científico de las instituciones de un país. Más allá de esta respuesta un poco técnica y específica del funcionamiento del campo de la educación, ¿qué otras implicancias tiene para el ciudadano y la comunidad de un país contar o no con este tipo de herramienta?
Se podría decir que toda institución terciaria, universitaria o no, tiene como objetivo brindar una educación de calidad. El asunto es que el panorama de instituciones y oferta educativa de títulos que se ofrecen desde la educación terciaria se ha multiplicado y diversificado notoriamente, tanto en el plano local –territorial, público y privado, universitario y no universitario– como en el internacional, lo que genera incertidumbres y presiones de transparencia por asegurar estándares de calidad que fortalezcan las instituciones y respalden las credenciales educativas que ofrecen a la ciudadanía.
En la vida cotidiana emergen en forma frecuente las demandas sobre la calidad educativa, disputas que trascienden la frontera nacional, cada vez que aparecen rankings de “evaluación de desempeños educativos” en los que se posiciona a las instituciones educativas y a los estudiantes de nuestro país. A modo de ejemplo, en el plano de la enseñanza media, se ve en los debates que generaron las pruebas PISA, hasta que en determinado momento se avanzó a una institucionalidad local como es el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (Ineed). En la educación superior, el panorama es aún más complejo, pero se producen debates similares cuando se dan a conocer diversos tipos de rankings internacionales para “posicionar” a las universidades y sus carreras. No obstante, no existe en la educación terciaria una institucionalidad local que permita avanzar en disponer de mecanismos de evaluación de la calidad educativa.
Desde la perspectiva de las instituciones educativas terciarias –universitarias y no universitarias– del país, la necesidad de suplir esa ausencia institucional se puede visualizar como una oportunidad para la mejora de cada institución y del conjunto del sistema. En primer lugar, porque permite determinar los umbrales de calidad alcanzados por las instituciones y carreras terciarias en un entorno de creciente competencia y disputa, especialmente para alcanzar los niveles universitarios –grado y posgrado–. Segundo, no es sólo, ni principalmente, un mecanismo de evaluación y comparación de “niveles” y “umbrales” de calidad entre instituciones y carreras –como generalmente se atribuye a los rankings universitarios internacionales–, sino una herramienta institucional para la mejora de la calidad. ¿Mejora en qué sentido? En el sentido de que se parte de un diagnóstico interno de la comunidad educativa de cada institución, unidad o carrera, para someterse a un proceso de evaluación y validación externa que le permita elaborar un plan de actividades de mejora.
En un contexto en el que existen debates y demandas de instituciones y carreras que quieren obtener acreditación de estatus universitario y de títulos de conocimiento avanzado, disponer de este tipo de ámbitos institucionales permite avanzar en soluciones colectivas. Tercero, es una oportunidad de desarrollo de criterios de evaluación a nivel nacional entre instituciones terciarias de diversa naturaleza, públicas y privadas, universitarias y terciarias no universitarias, de distintas sedes en el territorio nacional, así como entre diversas disciplinas y carreras del conocimiento científico.
Desde la perspectiva de la ciudadanía es también una herramienta relevante en varios sentidos. Antes que nada, es un mecanismo de transparencia pública y de salvaguarda, a la hora de la elección de una carrera, de que el esfuerzo personal y colectivo en invertir recursos para la adquisición de conocimientos y títulos tendrá un valor reconocido a nivel local e internacional. Para un ámbito local de dimensión pequeña, pero con un desarrollo exponencial de carreras y títulos terciarios, la acreditación internacional, más allá de los efectos diversos desde el punto de vista jurídico en distintos países, es un elemento relevante a la hora de posibles solicitudes de reválidas y tránsitos laborales en el extranjero. Un aspecto nada menor en un país con una alta emigración calificada y para las personas que residen en otro país, para que puedan trabajar allí en forma temporal o definitiva.
Por tanto, por esos y otros muchos motivos, tener o no tener instrumentos de acreditación de la educación terciaria en el país es un tema relevante.
¿Qué tenemos actualmente? El Ministerio de Educación y Cultura (MEC) dispone de competencias de regulación del sector privado mediante la autorización para funcionar y el reconocimiento de carreras terciarias. Se trata de un mecanismo de carácter voluntario con el asesoramiento de un Consejo Consultivo de Enseñanza Terciaria Privada (competencias establecidas en los decretos 308/995 y posteriormente 104/014). A ello se agrega la reciente creación en 2022 del Consejo Consultivo (en marco de la, ley 19.889 de urgente consideración) también en la órbita del MEC, cuya competencia es el reconocimiento del “carácter universitario” a carreras ofrecidas por instituciones públicas no universitarias. Es un mecanismo todavía en proceso de implementación, que todavía tiene aspectos inconclusos; por ejemplo, si el reconocimiento va a ser de las carreras o de los egresados mediante pruebas individuales.
El gobierno no ha dado ningún paso para la efectiva implementación de la acreditación universitaria, que tiene un mayor consenso público en la comunidad educativa y en el propio sistema político.
En materia de acreditación universitaria, los antecedentes se encuentran a partir de 2004 con la integración a una Red Interamericana para la Calidad de la Educación Superior, a la que pertenecen 18 países, y a la Red de Agencias de Acreditación del Mercosur; no obstante, Uruguay es el único país que no tiene Agencia Nacional. A partir de 2008 el MEC designó una comisión ad hoc –el mismo término habla de su endeblez– para analizar las carreras universitarias que se someten a un mecanismo de acreditación institucional establecido a nivel del Mercosur (ARCU-SUR). A partir de dicho mecanismo, carreras como diversas ingenierías, agronomía, arquitectura, enfermería y veterinaria han logrado por este camino obtener su acreditación en el Mercosur con resultados muy auspiciosos.
La acreditación tuvo un largo y difícil periplo para su instalación: se demoró mucho para que aparecieran proyectos, varios frustrados, hasta que en 2019 se presentó y aprobó una ley de creación del Instituto Nacional de Acreditación y Evaluación de Educación Terciaria (Inaeet).
La ley crea el Inaeet como institución con una personería jurídica pública no estatal, con representación de instituciones terciarias públicas y privadas. Es una institución con autonomía académica y técnica para el proceso de evaluación y acreditación, que tiene como competencia acreditar instituciones o carreras terciarias a nivel público y privado.
El proceso de acreditación tiene algunos rasgos destacables. En primer lugar, es voluntario para las instituciones, que deciden si procederán a la acreditación y el momento en el que lo harán. La acreditación puede ser a nivel de toda una universidad o institución educativa terciaria, de una unidad –como una facultad o centro– o de una carrera en particular. Se establece un mecanismo de acreditación que no está atado a incentivos económicos, para evitar efectos perversos que se observaron en algunos países. El mecanismo de acreditación supone un proceso de evaluación interna por parte de la comunidad educativa y luego externa a la institución o carrera.
Vale la pena recordar que la ley fue resultado de un trabajo de una comisión interinstitucional liderada por Álvaro Díaz Maynard con representantes de instituciones terciarias públicas y privadas, que logró un consenso entre instituciones educativas y a nivel político, lo que posteriormente se expresó en una votación unánime en el Senado.
¿Qué pasó después? Vino el cambio de gobierno, posteriormente la pandemia sanitaria, y una de las consecuencias no queridas, podría argumentarse, fue la postergación de la implementación tras el argumento más frecuente de las restricciones presupuestales, recientemente señalado en un artículo de opinión de Luis Garibaldi en la diaria.
Dos años después, pasado el ciclo de emergencia pautado por la pandemia sanitaria, advertimos que la actual administración continúa sin ningún avance o señal para implementar la ley, falta de voluntad que se trasluce nuevamente en el proyecto actual de Rendición de Cuentas.
Se trata de una postergación poco justificada, debido a que no se trata de un reglón presupuestal significativo en términos de costos económicos. De hecho, para el funcionamiento de la actual comisión honoraria ad hoc el MEC tiene que brindar apoyo administrativo, cubrir gastos para evaluadores, mientras que la ley establece la posibilidad de que parte de los gastos de funcionamiento sean costeados por las propias instituciones que se presenten a la acreditación.
También es difícil de comprender el aplazamiento por parte de la presente administración, que señala en forma recurrente la voluntad de avanzar en dar respuestas a temas pendientes en el área de la educación. En cambio, sí ha presentado iniciativas respecto de las instituciones públicas no universitarias, como formación docente, y en esta última Rendición de Cuentas, en relación a instituciones públicas vinculadas a la cultura (arte, música y teatro). Sin embargo, el gobierno no ha dado ningún paso para la efectiva implementación de la acreditación universitaria, que tiene un mayor consenso público en la comunidad educativa y en el propio sistema político, así como una normativa legal aprobada.
Estamos todavía a tiempo de retomar el curso en una agenda educativa pendiente y no acumular más frustraciones. El ciudadano y la comunidad educativa espera por contar mecanismos que mejoren la formación avanzada de las nuevas generaciones y fortalezcan las capacidades y el reconocimiento internacional de las instituciones educativas terciarias que el país merece. El poder político tiene la palabra.
Miguel Serna es sociólogo.