Lo que sigue no es una denuncia de intenciones para intervenir en los aledaños del bañado del arroyo Carrasco, sino el análisis de tres piezas normativas que están ahí, sueltas, y que, si se ensamblan en determinada secuencia y contenido, pueden transformarse en un mecanismo capaz de despejar el camino a un proyecto inmobiliario sin una evaluación ambiental integral. No hace falta que nadie lo haya premeditado. Basta con que las piezas se alineen en esa dirección.
El 14 de setiembre, el intendente de Montevideo, Mario Bergara, anunció que se priorizará un Plan Parcial que estudiará la zona aledaña a los bañados de Carrasco. El Plan Parcial aún no comenzó a elaborarse. No podemos saber, por tanto, si tomará el Plan Estratégico de la Cuenca del Arroyo Carrasco como marco de referencia. Pero hay indicios: los anuncios oficiales no lo mencionan; el pliego de la licitación lo llama Plan Parcial del Entorno como si el entorno fuera un territorio sin antecedentes, y tampoco se menciona ni en el contexto, ni en los objetivos, ni en los productos entregables. El antecedente más importante de planificación de la cuenca brilla por su ausencia.
El proceso está en marcha –con contratación de consultoría–, y hay una contradicción de fondo: en paralelo, la Intendencia de Montevideo lleva adelante la revisión de su Plan de Ordenamiento Territorial (POT) –el Plan Montevideo 300–, que se extenderá hasta 2028 y que tiene por objeto definir el marco general del territorio departamental. La contradicción es evidente: se inicia un Plan Parcial –de escala inferior– antes de que el POT –de escala superior– defina el marco. Y esa inversión de la jerarquía normativa significa que el POT, cuando llegue, encontrará el terreno ya condicionado por decisiones tomadas antes y en otra escala.
Según el pliego, el “informe final” debe entregarse el 15 de diciembre. Es decir: en aproximadamente dos meses. Ese plazo es insuficiente para un diagnóstico profundo, una línea de base socioambiental robusta, una estrategia de participación efectiva y un Informe Ambiental Estratégico serio. A continuación, las tres piezas y el mecanismo.
Pieza 1: el Decreto 128/026, dos tipos de PAI con requisitos muy dispares
La primera pieza es un decreto reciente, el Decreto 128/026, que reglamenta el artículo 21 bis de la Ley 18.308, estableciendo dos tipos de Programa de Actuación Integrada (PAI), el instrumento que permite transformar un terreno con suelo rural en urbano o suburbano. Lo que establece el decreto es clave: hay dos tipos de PAI, y cada uno tiene requisitos ambientales muy distintos.
El PAI Complementario es la vía completa: requiere declaración de interés departamental de la Junta Departamental, Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) e informe del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial.
El PAI Abreviado es la vía rápida: según el artículo 3, literal b) del decreto, “no requerirá la aprobación de la EAE por parte del Ministerio de Ambiente, ni la expedición de informe de correspondencia del instrumento por el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial”. Es decir, no tiene EAE.
La diferencia es enorme. Un proyecto que transita la vía del PAI Abreviado se “ahorra” la EAE, que es la evaluación que analiza los impactos acumulativos y estratégicos de la transformación del suelo. Un proyecto que transita la vía del PAI Complementario, en cambio, queda sujeto a todas las exigencias ambientales y participativas.
Pieza 2: el artículo 71, la AAP reducida a un chequeo de etiquetas
La segunda pieza está en el Proyecto de Ley de Competitividad y Reducción del Costo de Vida, que ya analizamos en una nota anterior. Su artículo 71 modifica el artículo 27 de la Ley 18.308 y reduce la Autorización Ambiental Previa (AAP) a solo tres criterios: categorización de suelo, restricciones de uso y usos admitidos.
¿Qué significa esto en la práctica? La AAP es el permiso ambiental que se exige a los proyectos antes de ejecutarse. Hoy esa autorización evalúa el proyecto en su conjunto: riesgos, biodiversidad, patrimonio, recursos hídricos, suelos. Con la modificación, la AAP se convierte en un chequeo de zonificación. Ya no evalúa los impactos indirectos que un proyecto puede generar sobre su entorno.
En el caso de los bañados de Carrasco, la zona aledaña está categorizada como suelo rural de interfaz. Un proyecto allí podría aprobarse sin que se evalúen sus impactos indirectos sobre el humedal: cambios en el escurrimiento, mayor impermeabilización, contaminación difusa, fragmentación de corredores biológicos, efecto barrera para la fauna. La AAP seguiría existiendo como trámite, pero ya no evaluaría nada sustantivo.
Pieza 3: el Plan Parcial, la pieza que asigna el atributo de “potencialmente transformable”
La tercera pieza es el Plan Parcial que anuncia la Intendencia de Montevideo. Un Plan Parcial no recategoriza el suelo por sí mismo. La Ley 18.308 establece que el único instrumento que transforma la categoría del suelo es el PAI. Pero el Plan Parcial sí puede delimitar un ámbito y asignarle el Atributo de Potencialmente Transformable (APT).
¿Qué es el APT? Es un atributo que se le asigna a un terreno para indicar que, en el futuro, podría ser transformado. No lo transforma, pero lo habilita. Y ese atributo es la condición indispensable para que después un PAI abreviado pueda operar. Sin APT, no hay PAI abreviado posible: el proyecto quedaría obligado al PAI complementario, con todas las exigencias ambientales y participativas que ello implica.
Esos vacíos, recorridos en determinada secuencia, podrían permitir que un proyecto se ejecute sin pasar por los controles ambientales que la ley previó para casos similares.
El Plan Parcial, entonces, es la pieza que determina si el proyecto podrá transitar la vía rápida (PAI Abreviado, sin EAE) o la vía legítima (PAI Complementario, con EAE). Según lo que asigne o deje de asignar, el camino del proyecto será uno u otro.
El mecanismo: ensamble y contenido de las tres piezas
Las tres piezas están ahí, sueltas. Ninguna de ellas, por separado, habilita el proyecto. Pero si se ensamblan en determinada secuencia y contenido, el mecanismo se activa.
Paso 1: el artículo 71 se aprueba y reduce la AAP del proyecto a un chequeo de que el suelo esté en la categoría correcta, no haya restricciones de uso y el uso sea admitido.
Paso 2: el Plan Parcial asigna el APT a los terrenos aledaños. Con eso, habilita la vía del PAI Abreviado.
Paso 3: con el APT asignado, el PAI Abreviado recategoriza el suelo de “rural de interfaz” a “suburbano” sin EAE porque el decreto así lo permite.
Resultado: ninguna de las dos evaluaciones ambientales se realiza. Esto no es una ilegalidad. Es un vacío. La normativa, tal como está redactada y combinada, deja espacios que no están claramente regulados, o que están regulados de manera tal que sería posible respetarla y, simultáneamente, eludir controles. Zonas grises donde la norma no dice nada, o dice poco, o dice algo que puede interpretarse de maneras divergentes. Y esos vacíos, recorridos en determinada secuencia, podrían permitir que un proyecto se ejecute sin pasar por los controles ambientales que la ley previó para casos similares.
Un dato clave: el artículo 9 del Decreto 128/026 establece exclusiones. No serían transformables los sectores comprendidos en zonas categorizadas como rural natural, zonas inundables, zonas contaminadas y padrones alcanzados por la declaración de humedales de importancia ambiental. Los bañados de Carrasco, aunque incluidos ahora en esa declaración, no cubren con ella la zona aledaña, cuyos padrones, categorizados como suelo rural de interfaz, quedan fuera de la exclusión. Es decir, el decreto protegería el humedal como objeto, pero deja la puerta abierta para transformar su entorno.
El mecanismo no requiere intenciones, requiere alineación, y no arranca de cero, sino con el artículo 71 ya aprobado y la AAP del proyecto ya vaciada. Cuando el Plan Parcial esté elaborado, la suerte de la evaluación de impacto (AAP) ya estará echada. Solo queda la otra: la estratégica (EAE). Y ahí entra el Plan Parcial, porque al asignar el APT habilita el PAI Abreviado, que no requiere EAE.
El carácter del Plan Parcial: un instrumento que puede dejar de ser lo que dice ser
Un Plan Parcial, por definición, es un instrumento de ordenamiento detallado. Su función es ordenar un área, definir usos y densidades, y preparar el marco para futuras transformaciones. Eso es lo que dice ser. Pero en el contexto que venimos analizando, el Plan Parcial adquiere un carácter distinto según cómo se elabore y cuándo se apruebe: el de una pieza que puede dejar de operar como instrumento de planificación y pasar a operar como vehículo para habilitar la vía rápida.
No es una cuestión de intenciones. Es una cuestión de efectos. El Plan Parcial podría asignar el APT antes de que el POT defina la categoría del suelo, allanando el camino para un PAI Abreviado.
Este Plan Parcial, entonces, no es un instrumento neutro. La conjunción de las tres piezas –artículo 71, Decreto 128/026 y Plan Parcial– puede desembocar en una intervención en los aledaños del bañado sin ningún tipo de evaluación ambiental: ni la estratégica (EAE), que evalúa los impactos acumulativos del plan, ni la de proyecto (AAP), que evalúa los impactos concretos sobre el humedal. Ninguna de las dos. Y conviene retener esa secuencia y estar atentos: un proyecto inmobiliario de 3.000 viviendas en la zona aledaña a los bañados de Carrasco podría ejecutarse sin que ninguna instancia evalúe su impacto ambiental real. Basta con que las piezas y su contenido se alineen en esa dirección.
Paul Moizo es doctor en Ciencias Biológicas (Pedeciba, Udelar). Fue coordinador por Canelones del Programa Agenda Metropolitana 2005-2010.