La Ley de Competitividad y Reducción del Costo de Vida: vaciando el corazón ambiental del ordenamiento territorial

Recientemente escribí sobre una problemática que hoy (una vez más) envuelve a los bañados de Carrasco. Vuelvo otra vez, con un asunto diferente, pero que responde a la misma lógica subyacente: la desnaturalización de los controles ambientales para intervenir lo más libremente posible en el territorio. Un cuestionamiento de integrantes de la Sociedad de Arquitectos del Uruguay ha puesto el tema sobre la mesa de manera pertinente. El problema que dice querer resolver el gobierno (agilitar trámites) existe, pero sus causas no están en la normativa, y por tanto las soluciones tampoco en modificarla, pero esto puede ser asunto para otro día.

¿Qué dice el proyecto de ley? El artículo 71 del proyecto de Competitividad y Reducción del Costo de Vida modifica el artículo 27 de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (Ley 18.308), limitando la Autorización Ambiental Previa (AAP) —que se exige para los proyectos que se pretendan realizar en el ámbito de un plan de ordenamiento— a una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) basada en solo tres factores: "categorización de suelo, restricciones de uso o usos admitidos". Según el texto vigente, una AAP, que no debe contravenir las disposiciones de un plan de ordenamiento, se otorga luego de que la EIA evalúe los impactos de dimensiones ambientales, territoriales, sociales y patrimoniales. Con la modificación propuesta, la AAP en el marco de instrumentos de ordenamiento aprobados se convierte en un mero control de zonificación: un chequeo de etiquetas.

Lo que quedaría fuera de la evaluación

La limitación no es menor. Quedan excluidos, entre otros:

• La evaluación de riesgos (zonas inundables, afectación a la salud humana).

• La protección de áreas naturales y zonas costeras (humedales, bosques nativos, faja de defensa de costas).

• Los estándares mínimos de calidad territorial (espacios libres, equipamientos, densidad).

• La protección del patrimonio cultural y paisajístico.

• La sustentabilidad ambiental en sentido amplio (recursos hídricos, suelos, biodiversidad) entre otros.

En pocas palabras: un proyecto puede estar en suelo urbano, con el uso admitido, y sin embargo estar en una zona inundable, afectar un área protegida, generar una densidad excesiva sin los equipamientos necesarios, o degradar un paisaje de valor patrimonial. Con la nueva redacción, todo esto quedaría fuera del control territorial que se ejerce a través de la AAP.

La experiencia internacional

Esta modificación no es un hecho aislado, sino que se inscribe en una preocupante tendencia internacional que prioriza la "simplificación" por encima de la sostenibilidad. Para dimensionar el retroceso, es necesario entender la relación existente entre la EIA y la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) exponiendo a su vez cuál es el estándar internacional en la materia.

La EAE (promovida por Naciones Unidas, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos -OCDE- y el Banco Mundial) es un proceso que busca integrar las consideraciones ambientales, sociales y económicas en la planificación territorial. La Asociación Internacional de Evaluación de Impacto (IAIA) subraya que la EAE es "un proceso crítico para incorporar consideraciones ambientales y sociales en la toma de decisiones de alto nivel". La Comisión Económica para Europa (UNECE) ha desarrollado guías que integran la EAE, la EIA y la participación pública en un solo proceso coherente.¹

La EAE y la EIA son instrumentos de gestión profundamente complementarios: la EAE evalúa las grandes directrices de los planes y programas a largo plazo, mientras que la EIA —y su correspondiente Autorización Ambiental Previa (AAP)— garantiza que los proyectos concretos se ejecuten fielmente a esas directrices, controlando los impactos localizados y más inmediatos.

La AAP es el eslabón que conecta la planificación con la ejecución. Al quitarle capacidades de evaluación, ese eslabón se rompe. La planificación estratégica (la EAE) queda huérfana de su mecanismo de control (la EIA). De nada sirve haber dedicado tiempos al diseño de una planificación que protege áreas naturales o limita densidades si, a la hora de aprobar un proyecto, no se exige que se cumpla con esas protecciones. Es como tener un reglamento de tránsito perfecto pero luego eliminar los semáforos y los controles de velocidad: el reglamento existe, pero no se aplica.

La paradoja que nos expone el ministro Gabriel Oddone no se puede ignorar. El propio ministro de Economía ha reconocido que “la extensión territorial sin planificación ni control previo obliga permanentemente al sector público a correr por detrás de la demanda de servicios básicos e infraestructura" y se preguntaba: “¿Hasta dónde voy a tener que llevar los servicios de saneamiento, porque a la gente le apetece vivir cerca de la costa?”.

La paradoja (¿contradicción?) es que, al mismo tiempo que identifica el problema, el proyecto de ley que presenta su cartera elimina las herramientas que permiten prevenirlo. La AAP es justamente el instrumento que permite evaluar el impacto de esos desarrollos antes de que ocurran. Al reducir la AAP a un mero control de zonificación, se elimina la capacidad del Estado de decir "no" a proyectos que, aunque formalmente estén en el tipo de suelo correcto para su implementación, generan externalidades negativas que terminamos pagando todos los uruguayos.

¿Competitividad o desregulación?

El proyecto se presenta como una herramienta para mejorar la competitividad y reducir el costo de vida. La lógica del gobierno es que los trámites ambientales "demoran y encarecen". Pero esto no es así. Un trámite ambiental no es un costo muerto. Es una inversión en seguridad. El "ahorro" que se obtiene al eliminar dimensiones en las evaluaciones es, en realidad, una externalización de costos hacia la sociedad. Vale decir, los daños no previstos hoy terminan pagándose después, y a un costo mayor: viviendas en sitios inundables, contaminación y pérdida de suelos, deterioro de la salud pública, degradación de ecosistemas naturales...

Al recortar la AAP a solo una zonificación, el proyecto de ley no distingue entre una urbanización “inofensiva” en un pastizal degradado y un emprendimiento de lujo en un humedal. Esta ley no solo desregula sino que desregula a ciegas, cancelando la discusión sobre dónde y cómo expandir el desarrollo, para reducirlo, como decíamos, a un chequeo de etiquetas catastrales.

Este es un problema de conceptualización del territorio. La Ley 18.308 establece en su artículo 5 que el ordenamiento territorial debe basarse en "la conciliación del desarrollo económico, la sustentabilidad ambiental y la equidad social". Esa conciliación es el corazón de la ley. Recortar la AAP a un control de zonificación es vaciar de contenido ese corazón. No se trata de estar en contra de la agilización de trámites; la digitalización, la interoperabilidad, el silencio positivo y los plazos máximos son herramientas legítimas y necesarias. Pero la agilización no puede significar la eliminación de contenidos sustantivos. Simplificar no es lo mismo que suprimir. El debate es político: es una discusión sobre qué tipo de país queremos construir. Uno donde el desarrollo se mida por los daños que no causamos, o uno donde el ambiente sea moneda de cambio.

Algunas preguntas finales que merecen respuesta

La modificación propuesta no es una modernización ni una simplificación, es una desregulación encubierta que fragmenta un proceso que debe ser integral. La competitividad verdadera no se construye sobre menos controles, sino sobre más calidad, previsibilidad y sostenibilidad.

En este contexto, surgen preguntas inevitables: ¿quién asesoró al Ministerio de Economía y Finanzas en la redacción de este artículo? ¿El ministro Gabriel Oddone consultó al ministro de Ambiente, Edgardo Ortuño, antes de incluir esta modificación? Y si lo hizo, ¿qué respondió Ortuño?

No son preguntas menores. El artículo 71 modifica una ley que está en la órbita de competencia del Ministerio de Ambiente. La AAP es una herramienta de gestión ambiental, no de política económica. Si el Ministerio de Ambiente no fue consultado, es una intromisión. Si fue consultado y dio su conformidad, cabe la pregunta de si el Ministro de Ambiente está de acuerdo con vaciar su propia herramienta de control.

Mientras esperamos las respuestas, el proyecto sigue su curso. La discusión no es si los trámites son lentos; es si queremos pagar las consecuencias de un territorio que se planifica sin ecología y sin considerar los costos y la salud financiera del Estado. La competitividad verdadera no se construye con menos controles, sino con más inteligencia para distinguir qué se puede hacer, dónde y a costa de quién. Lo que este artículo 71 ofrece no es una mejora de la competitividad ni de la calidad de vida. Es, en el mejor de los casos, una ilusión de modernidad que esconde un retroceso.

Paul Moizo es doctor en Ciencias Biológicas (Pedeciba, Udelar).