En 2005, el gobierno nacional y las intendencias de Montevideo, Canelones y San José lanzaron el Programa Agenda Metropolitana, un acuerdo político interinstitucional pionero que buscaba avanzar en el desarrollo regional sustentable y la gestión sinérgica de recursos en el área metropolitana. Fue en el marco de este programa que, en julio de 2007, el ministro de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) de aquel entonces, Mariano Arana, y los intendentes de Canelones y Montevideo, Marcos Carámbula y Ricardo Ehrlich, respectivamente, acordaron elaborar un Plan Estratégico para la Cuenca del Arroyo Carrasco (Pecac).
Se trató de un plan modélico bajo dos perspectivas. La primera, y quizás su mayor innovación, fue su enfoque interinstitucional de gestión compartida. A diferencia de los planes sectoriales o departamentales tradicionales, el PECAC nació del Programa Agenda Metropolitana y fue suscrito como un convenio tripartito entre el gobierno nacional (MVOTMA), la Intendencia de Montevideo y la Intendencia de Canelones, reconociendo que los problemas de una cuenca hidrográfica no entienden de límites administrativos. Era, en esencia, un intento de crear una gobernanza metropolitana real para un territorio que la exigía.
La segunda perspectiva fue su rigor técnico: un diagnóstico exhaustivo de la cuenca, que incluyó estudios hidrológicos avanzados, un análisis pormenorizado de la realidad socioeconómica y una hoja de ruta clara para detener el deterioro de los bañados de Carrasco y mejorar la calidad de vida de sus más de 220.000 habitantes.
Casi dos décadas después, el diagnóstico se repite. La paradoja es aún más amarga porque la misma fuerza política que dio impulso al Pecac es la que hoy expone las “nuevas” preocupaciones ambientales, con los mismos discursos sobre “gestión integrada”. El Pecac, que se elaboró oportunamente y que ya contemplaba soluciones para los bañados, parece no haber existido.
No se trata de falta de ideas, sino de una amnesia institucional que ha condenado a la cuenca y sus humedales a repetir el ciclo de su degradación. La propuesta actual del Ministerio de Ambiente de crear un “grupo de trabajo” es un ejemplo de ello: la repetición en malas versiones de soluciones que ya estaban escritas para resolver el problema hace casi 20 años.
De los varios enfoques posibles, analizaré tres que revelan cómo la gestión actual no solo es reactiva, sino que sus propuestas, lejos de avanzar, retroceden respecto de lo que el Pecac ya había diseñado. Los tres puntos que siguen lo confirman.
1. El desarrollo inmobiliario: un conflicto que el Pecac ya había visto venir
Hoy, la opinión pública debate sobre la ejecución o no de un proyecto inmobiliario en las inmediaciones de los bañados. El oficialismo (nacional y departamental) se enfrenta a un dilema: conciliar el desarrollo urbano con la protección de los humedales.
El Pecac, en su análisis territorial y en sus lineamientos estratégicos, ya había diagnosticado este conflicto. El plan advertía que el espacio periurbano aledaño al bañado –especialmente en los sectores Entorno del Bañado y Manga Rural– estaba siendo presionado por dinámicas inmobiliarias, y que esa presión, de no regularse, generaría un impacto ambiental significativo y probablemente irreversible.
Frente a esto, el Pecac propone un modelo de ordenamiento específico: las “chacras multifamiliares conservadoras de espacio abierto”. La idea era promover desarrollos residenciales de baja densidad, que agruparan las viviendas en una porción del predio y liberaran al menos el 50% de la superficie como espacio abierto agrícola o paisajístico, funcionando como un cinturón protector para el bañado.
Si se hubiera implementado ese modelo, el conflicto inmobiliario actual no existiría, o al menos estaría encauzado dentro de un marco claro de política territorial. Sin embargo, se improvisa, se negocia con los desarrolladores y se enfrenta a la sociedad civil, ignorando los lineamientos del Pecac que el propio gobierno de entonces contribuyó a generar.
2. La exclusión de la lista de humedales de importancia ambiental: una omisión que el Pecac hubiera podido evitar
El 20 de octubre de 2025, el Poder Ejecutivo promulgó el Decreto 228/025, que reglamenta el artículo 159 del Código de Aguas y establece la lista oficial de humedales de importancia ambiental. En su artículo 2°, que enumera 37 humedales protegidos, los bañados de Carrasco brillan por su ausencia. No hay error ni omisión involuntaria: el oficialismo ha firmado un decreto que los excluye deliberadamente de este marco legal.
La exclusión de los bañados del arroyo Carrasco de la lista de humedales de importancia ambiental, el conflicto inmobiliario y la crisis de gobernanza son las consecuencias lógicas de dos décadas de olvido institucional.
El contrasentido es grotesco. En 2007, la misma fuerza política que hoy gobierna el país y los departamentos de Montevideo y Canelones promovió los análisis y estudios que dieron lugar al Pecac. Este plan establecía con claridad la “Creación de un parque y área protegida de los bañados de Carrasco”, fijaba plazos concretos y detallaba acciones como el relevamiento de biodiversidad, la definición de límites, un plan de manejo participativo y la creación de la figura del guardaparque. Más aún: proponía una figura de protección interdepartamental y de manejo compartido entre Montevideo y Canelones con altos estándares técnicos, figura que nunca se concretó.
La administración actual tenía la oportunidad de avanzar en esa dirección. Sin embargo, en lugar de proteger, omitió hacerlo. El Decreto 228/025 no es el resultado de un nuevo análisis técnico; es la firma de una omisión. La misma fuerza política que impulsó la elaboración del Pecac para salvar el área firma hoy un decreto que la excluye, desoyendo la alternativa que el propio plan diseñó para evitar este escenario. Mientras tanto, los bañados siguen desprotegidos.
3. La gobernanza fallida: de la persona pública no estatal al grupo de trabajo
El tercer y quizás más revelador síntoma de esta amnesia institucional es el modelo de gestión. Nuestro país tiene tres niveles de gobierno: nacional, departamental y municipal. A diferencia de otros países, como por ejemplo España, se carece de un nivel regional intermedio que articule políticas en territorios que trascienden los límites administrativos. El Programa Agenda Metropolitana, impulsado en 2005, fue un intento de avanzar en esa dirección, pero nació como un acuerdo político voluntario, sin personalidad jurídica, sin fondos propios y sin capacidad de tomar decisiones vinculantes. Fue un avance en la cooperación, pero también un testimonio de la debilidad institucional para gestionar problemáticas que no entienden de aquellos límites administrativos.
Esa debilidad se manifiesta con crudeza en la gestión de la cuenca del arroyo Carrasco. Mientras el Pecac advertía que la falta de una institucionalidad metropolitana sería el talón de Aquiles de cualquier estrategia, fue categórico en su propuesta: para gestionar la cuenca –y, por ende, los bañados– se necesitaba un instrumento institucional compartido y robusto. La propuesta, respaldada por un informe jurídico solicitado en el marco del propio plan, era crear una “persona pública no estatal”: una auténtica Agencia de Gestión Integrada de la Cuenca de los Bañados de Carrasco, amparada en el artículo 262 de la Constitución y en la Ley 18.093. Esa agencia tendría personalidad jurídica propia, capacidad legal de tomar decisiones vinculantes, firmar convenios y, sobre todo, coordinar las políticas de ordenamiento y ambientales en todo el territorio de la cuenca, incluidos los bañados. Se trataba de una institución de derecho público no estatal, con directorios integrados por actores públicos y privados y plena autonomía de gestión.
Esa agencia nunca se creó. Hoy, en 2026, la administración actual propone un “grupo de trabajo”. El sarcasmo es casi innecesario: el Pecac pedía una persona jurídica con autonomía legal y fondos propios; la administración actual ofrece una mesa de diálogo sin poder vinculante. Es la diferencia entre gobernar para administrar lo existente y gobernar para transformar la realidad. El oficialismo ha elegido lo primero, y al hacerlo se niega a sí mismo la herramienta que él mismo contribuyó a crear para resolver un problema que diagnosticó hace casi 20 años.
4. Conclusión: el plan que se pagó y luego se ignoró
El Pecac no es un documento del pasado; es una hoja de ruta vigente que la administración actual no tiene en cuenta, cuando podría tomarla como una brújula estratégica. La exclusión de los bañados del arroyo Carrasco de la lista de humedales de importancia ambiental, el conflicto inmobiliario y la crisis de gobernanza no son sorpresas: son las consecuencias lógicas de dos décadas de olvido institucional y de la negativa a ejecutar lo que está planteado desde hace años. Si se quiere ser tomado en serio, hay que dejar de presentar como “novedades” lo que ya estaba escrito en 2007. Se necesita, por primera vez, escuchar lo que se puso sobre la mesa en uno de los mejores abordajes analíticos existentes de la cuenca del arroyo Carrasco y sus humedales.
Y hay un dato que cierra la ironía (si así se le puede llamar): el Pecac no fue un simple ejercicio de gabinete. En 2008, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y la Intendencia de Montevideo suscribieron formalmente un contrato de subvención (una solución administrativa que ante la falta de una figura legal para la firma conjunta, comprometió igualmente a Canelones en el acuerdo) por un monto de 3.397.092 euros (financiado en un 61,20% por la Comunidad Europea y el resto por el gobierno uruguayo) para ejecutar el proyecto de implementación del Pecac, bajo el nombre de “Cohesión social y desarrollo territorial sustentable en la cuenca del arroyo Carrasco”. Esa significativa inversión se ejecutó durante 24 meses: el diagnóstico se hizo, las soluciones se diseñaron, el dinero se ejecutó. ¿Y hoy? La misma fuerza política (y en muchos casos los mismos actores) que impulsó ese proyecto y gestionó esos fondos firma un decreto de protección de humedales que excluye los bañados de Carrasco –pieza central del Pecac si la hay–, propone un grupo de trabajo sin poder vinculante y negocia con desarrolladores mientras el plan original sigue guardado en un cajón. No es falta de recursos ni olvido; es la elección y el trazo de una línea política distinta. Mientras que en 2007 se apostó por transformar la cuenca del arroyo Carrasco y sus bañados con una gobernanza robusta y visión ecológica, hoy se ha optado por administrar el conflicto sin alterar el statu quo.
Paul Moizo es doctor en Ciencias Biológicas (Pedeciba, Universidad de la República).