El actual ministro de Defensa Nacional, Javier García, dijo, pocas horas antes de asumir, que “sería una tontería pensar que vamos a hacer la guerra con alguien. Duraríamos poco, además”.1 Uno podría deducir de una frase de esta naturaleza que Uruguay gasta poco en lo militar, en la defensa. Sin embargo, es exactamente lo contrario: Uruguay se destaca por tener un gasto militar elevado.
Según las fuentes internacionales más reconocidas (Sipri y Banco Mundial), basadas en los datos oficiales de ejecución presupuestal, Uruguay tuvo en los últimos 30 años un gasto militar en torno al 2% de su producto interno bruto (PIB), bastante más alto que los promedios regionales (excepto Colombia) e incluso elevado a nivel mundial. Más del triple de lo que gasta Argentina, México o Suiza. El doble de lo que gasta Paraguay o Japón. Cerca del doble de lo que gastan países como Brasil, Nueva Zelanda, Suecia, Canadá, Finlandia, Alemania o España. Gastamos cifras similares a Francia o Reino Unido, potencias mundiales que son miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), con derecho a veto. Un PIB que además en Uruguay ha crecido bastante en las últimas dos décadas: básicamente se triplicó en valores constantes, y el gasto militar acompañó ese crecimiento.
¿Cómo es posible que un país gaste mucho en defensa y sin embargo sus capacidades militares sean muy limitadas, con armamento y plataformas militares (navales, aéreas, terrestres y comunicacionales) de segunda mano y muchas veces muy viejas, casi siempre descarte militar de otros países, aunque en algunas oportunidades hayan sido un poco mejoradas debido a las exigencias técnicas y el suministro de los fondos respectivos para poder participar en las misiones de paz de la ONU?
Es importante mencionar que cuando se calcula el gasto militar a nivel mundial, se incluye el gasto en jubilaciones militares (retiros) y pensiones, y es correcto que se incluya porque es resultado directo del gasto militar. Básicamente, el gasto militar uruguayo tiene una muy mala composición. Alrededor de la mitad de ese gasto corresponde a retiros y pensiones militares, una cifra única en el mundo. O sea, en grandes números, de los dos puntos del PIB destinados a defensa, un punto lo recibe el Ministerio de Defensa Nacional y el otro punto la “caja militar”.
Está claro que si la mitad del gasto del Estado se utilizara en jubilaciones… el país sería inviable.
Si a eso le sumamos un número muy alto (en términos internacionales) de militares por habitantes –tomando los datos del Banco Mundial que asigna a Uruguay 22.000 militares (el ministro Javier García habla de cerca de 27.000)–, Uruguay tiene entonces más de seis militares cada 1.000 habitantes (7,5 si tomamos lo que dice el ministro), mientras que en la región Paraguay tiene 3,8; Brasil, 3,6; y Argentina, 2,2. Si nos comparamos con otros países, Estados Unidos (la potencia mundial con presencia militar en todo el planeta) tiene 4,1; el conjunto de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) tienen 4,3; la “militarizada” Suiza tiene 2,2, al igual que Reino Unido.
El ministro Javier García dijo en La letra chica el 19 de agosto de 2020 que “las Fuerzas Armadas no se cuentan en virtud de la población, sino en virtud del territorio”. Pues si tomamos esa variable (discutible, por cierto), también a nivel regional quedamos primeros por lejos con 12,5 militares cada 100 km² (15,3 si tomamos la cifra del ministro), frente a los 9 de Brasil, 7,1 de Paraguay o 3,7 de Argentina. No digamos ya los 0,7 de Australia o Canadá, que claramente ponen en cuestión la teoría ministerial.
Otro componente a tener en cuenta del mal gasto militar es una escala de salarios enormemente injusta entre la tropa y los oficiales, con una relación que puede ser de 14 a 1 entre los salarios más altos y los más bajos.
O sea, Uruguay tiene un gasto militar elevado y también un número de militares elevado. A esto se sumaba un sistema de retiros privilegiado con respecto al resto de la población, aunque haya sido algo atenuado con las últimas reformas, pero que perdurará en sus efectos por muchas décadas dado las tempranas edades de retiro que había y los altos montos de estos, sobre todo para los oficiales.
Esos retiros y pensiones militares, privilegiados respecto del resto de la población, son la contracara de una baja inversión en tecnología e infraestructura militar, e incluso de los bajos salarios de la tropa. El muy alto gasto en una materia limita el gasto en otras.
Con la mitad del déficit de la caja militar compraríamos dos o tres OPV (barcos de patrulla oceánicos) por año, o una flota de aviones de interceptación para proteger nuestra soberanía aérea. Cada año. En lugar de eso tenemos una flota de retirados y pensionistas militares con montos que en algunos casos resultan indignantes.
¿Cómo llegamos a este alto gasto en retiros y pensiones militares? Es una larga historia que comenzó con la primera reforma de la seguridad social durante la dictadura, con los “famosos” actos institucionales, que excluyeron expresamente a los militares, policías y profesionales (la otra pata importante de la dictadura cívico-militar) y en las reformas subsiguientes, que por diversos motivos siguieron excluyendo a esos colectivos de los ajustes. A eso se sumó la aprobación de las leyes “comparativas”, en el final del gobierno de Luis Alberto Lacalle, con el intento de fomentar que pasaran a retiro varios militares “problemáticos”, votada por todos los partidos políticos (leyes 16.629 y 16.674, de diciembre de 1994), que, al no tener un período de vigencia acotado, generaron efecto permanente para todos los retiros militares hacia el futuro. Esas leyes incluso tuvieron varias ampliaciones posteriores, entre las cuales tres impulsadas por el ministro Eleuterio Fernández Huidobro (leyes 19.008, 19.139 y 19.156, de 2012 y 2013). Lo llamativo es que todas esas leyes mejoraban sustancialmente los retiros de los oficiales, pero no los de la tropa, aumentando las ya importantes diferencias entre unos y otros. No es casualidad que el 10% de los retiros y pensiones superiores se quede con cerca del 40% del total del gasto de la caja militar.
Si bien finalmente la Ley 19.695 de reforma del sistema de previsión social militar, de fines de 2018, dejó sin efecto las leyes “comparativas” hacia el futuro, sus efectos perdurarán por varias décadas debido a los derechos adquiridos por un alto número de militares que se retiraron por el absurdo viejo sistema, en el que los retirados cobran montos más altos que los activos. Incluyen estos, además, que los retirados por ese sistema anterior seguirán cobrando aguinaldo hasta su fallecimiento (privilegio que también la dictadura les sacó a los jubilados civiles, pero preservó para los militares), a diferencia de los militares que se retiren por el nuevo sistema.
Otro componente importante a tener en cuenta del mal gasto militar es una escala de salarios enormemente injusta entre la tropa y los oficiales, con una relación que puede ser de 14 a 1 entre los salarios más altos y los más bajos efectivamente cobrados (y eso que bajo los gobiernos del Frente Amplio se aumentaron sustancialmente los salarios de la tropa), frente a la relación de 3 a 1 que hay en la Policía, por ejemplo. Con una precisión: los salarios de los oficiales militares son similares en los respectivos grados y montos a los de los oficiales policiales; la gran diferencia está en los salarios muy bajos de la tropa. A este elemento debemos sumarle que la reducción del número de efectivos posterior a la dictadura se dio en la tropa, dado que el número de oficiales básicamente no ha cambiado. La pequeña reducción del número de oficiales establecida en la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas, 19.775, de 2019, fue revertida ante la presión del voto decisivo en el Parlamento del nuevo partido “paramilitar” (una realidad única en el mundo). Esto produce una estructura militar con una “pirámide” deformada de características únicas en el mundo entero.
Estas son algunas de las razones que llevan a que Uruguay tenga un alto gasto militar simultáneamente a una estructura militar muy débil en términos bélicos, lo que necesita ser profundamente reformado para que sea eficiente en términos de gasto/resultado.
En próximos artículos intentaré delinear algunas características que debería tener esa transformación.
Gustavo Scaron fue presidente de la Comisión Especial de Defensa Nacional del Frente Amplio. Este artículo es el primero de una serie de columnas del autor sobre las Fuerzas Armadas.