La democracia directa como respuesta al problema de seguridad

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A dos décadas del último triunfo de un plebiscito sometido a votación popular, las próximas elecciones nacionales pueden llegar a presentar tres propuestas de reforma constitucional de procedencia y apoyos bien divergentes. En esta oportunidad me detendré en la única iniciativa asegurada hasta ahora, que promueve la habilitación de los allanamientos nocturnos. Este plebiscito sigue la línea argumentativa de anteriores reformas propuestas para enfrentar el problema de la seguridad, impulsadas desde sectores políticos asociados a la actual coalición de gobierno. Similitudes y novedades de una receta repetida.

En 2004 el plebiscito del agua logró una contundente victoria; 64,6% de la población eligió mantener el monopolio del Estado en la gestión del agua potable y el saneamiento, y definir constitucionalmente el agua como un derecho humano fundamental. Desde entonces, las elecciones nacionales han estado acompañadas de propuestas plebiscitarias, pero ninguna de ellas consiguió superar las voluntades necesarias para su aprobación.

Sobre mecanismos

Uruguay establece en su Constitución dos recursos de democracia directa. El plebiscito (artículo 331) permite crear e incorporar normas de rango constitucional, mientras que el referéndum (artículo 79) permite derogar total o parcialmente una norma aprobada. Ambos mecanismos pueden surgir por iniciativa popular, siendo necesario acumular voluntades ciudadanas (en el plebiscito, el 10% de las firmas; en el referéndum, el 25%) para que sea sometida a votación. Estos recursos establecidos tempranamente en nuestra Constitución han sido utilizados de forma profusa, principalmente luego de la reapertura democrática.

La producción académica ha debatido sobre el impacto de estos mecanismos en el sistema democrático. Las críticas señalan como principales efectos el debilitamiento de la democracia representativa, la falta de información o conocimiento de la ciudadanía para dirimir sobre temas complejos, y la posible manipulación del instrumento por parte de líderes políticos. Quienes los valoran como positivos para la democracia señalan aspectos vinculados a la promoción de la participación ciudadana, la legitimación de procedimientos que expresan la voluntad popular, y la mejora en la calidad del debate público. En el estudio sobre el éxito de las instancias electorales se valora como central la importancia de construir coaliciones amplias y estratégicas, que incluyan a actores políticos y sociales diversos.

En tanto, la clasificación de los mecanismos de democracia directa deposita como criterio central la procedencia de la iniciativa, diferenciando entre aquellas propuestas que surgen desde ámbitos gubernamentales (como el Poder Legislativo o el Poder Ejecutivo), “desde arriba”, de las que surgen “desde abajo”, cuando la ciudadanía es quien las lleva adelante. Al respecto, el politólogo David Altman plantea como principal diferencia el hecho de que en las iniciativas propuestas “desde abajo” la ciudadanía tiene un rol activo, y un rol reactivo cuando las iniciativas provienen “desde arriba”.¹

La población uruguaya ha jugado un papel central en la promoción, desarrollo y éxito de iniciativas de democracia directa, principalmente a lo largo de la década de 1990, y la primera del siglo XXI.² Durante este período la amplia mayoría (nueve) de las reformas fueron promovidas por el movimiento social, es decir, “desde abajo”. A través de estas instancias electorales, lograron marcar la agenda del debate público, presionar a los actores políticos a tomar postura, y rebatir intentos de reformas del Estado, en un contexto de transformaciones neoliberales en América del Sur, que fue amortiguado en nuestro país.

La trayectoria de las propuestas plebiscitarias desarrolladas en las últimas campañas de elecciones nacionales marca otras tendencias.

La democracia directa en los problemas de seguridad

Las dos últimas elecciones nacionales han estado acompañadas por plebiscitos que abordaron el problema de la seguridad ciudadana, tema instalado hace ya varias décadas como una de las principales preocupaciones de la ciudadanía uruguaya.³ Ambos proyectos estaban en consonancia con las políticas punitivas desarrolladas en las últimas décadas, signadas por la creación de nuevos delitos, el aumento de penas de privación de libertad, y el fortalecimiento de la función represiva de las fuerzas de seguridad.

A diferencia de las anteriores iniciativas, estas propuestas fueron creadas y llevadas adelante por fracciones de partidos de oposición al entonces gobierno del Frente Amplio. Las estructuras de estos sectores impulsaron y desarrollaron exitosas campañas de recolección de firmas, que habilitaron la votación popular. Sin embargo, ninguna de las dos contó con apoyos partidarios monolíticos.

La iniciativa para bajar la edad de imputabilidad penal de 18 a 16 años surgió en 2011 desde el sector del Partido Colorado Vamos Uruguay, liderado por Pedro Bordaberry, senador y posteriormente candidato a la presidencia. La propuesta no fue acompañada por el Partido Colorado en su conjunto, pero sí contó con el apoyo del sector herrerista del Partido Nacional.

En 2018, el líder de Alianza Nacional Jorge Larrañaga impulsó la reforma constitucional Vivir sin Miedo, que proponía cuatro modificaciones: creación de una guardia republicana, incorporación de la cadena perpetua revisable, cumplimiento efectivo de las penas y habilitación de los allanamientos nocturnos. Larrañaga, precandidato a la presidencia en las elecciones internas de 2019, no logró triunfar en la contienda interna de su partido, pero sí llegar a juntar las firmas necesarias para realizar este plebiscito. Sin embargo, ninguno de los candidatos a la presidencia apoyó esta iniciativa; incluyendo a quien lograría la candidatura única, el actual presidente Luis Lacalle Pou.

Las propuestas contaron inicialmente con aprobaciones mayoritarias por parte de la opinión pública, pero durante las campañas electorales sus apoyos se fueron reduciendo constantemente,⁴ para terminar no siendo aprobadas.⁵ Es importante señalar la dificultad del umbral establecido en el sistema de votación, ya que para que sea aprobado, el plebiscito requiere el 50%+1 de las voluntades por sobre el total de los votos emitidos (considerando votos en blanco y anulados).

Sin embargo, la falta de coaliciones partidarias y sociales amplias que apoyaran las propuestas debilitó las posibilidades de éxito en la campaña electoral. En este sentido, el movimiento social fue un actor fundamental en estos resultados, al realizar campañas de rechazo a ambas iniciativas, a través de coordinadoras de alcance territorial nacional. El trabajo del movimiento social permitió debatir con mayor profundidad las implicancias de las reformas propuestas, cuestionando sus efectos y su capacidad resolutiva frente a un problema más amplio y complejo como la inseguridad.

Flor nueva de romances viejos

La actual propuesta de habilitar los allanamientos nocturnos parte de una derrota, al haber sido una de las reformas de la mencionada campaña Vivir sin Miedo, plebiscitada en 2019. Pese al resultado adverso, su impulsor y entonces ministro del Interior planteó desde el inicio de su gestión la necesidad de aprobar esta modificación, buscando reformar el artículo 11 de la Constitución, que establece que el hogar es un sagrado inviolable y los allanamientos deberán realizarse a la luz del día, con orden judicial. Larrañaga planteaba que la “prohibición constitucional” impedía combatir la inseguridad al ser “un techo para guarecer a los delincuentes”.⁶

Esta postura fue mantenida durante todo el período de gobierno y fue defendida por los distintos jerarcas que ocuparon el Ministerio del Interior. No sólo desde el discurso, sino también desde la acción, buscando alternativas que permitieran la modificación constitucional.

Luego de bucear en distintas opciones, el senador de Alianza Nacional Carlos Camy utilizó el inciso B del artículo 331 para presentar la propuesta de reforma a través de la voluntad de dos quintos de los integrantes de la Asamblea General. La iniciativa impulsada “desde arriba” necesitaba 52 adhesiones y acumuló 71, de integrantes de la coalición de gobierno y el Partido Ecologista Radical Intransigente.

En otra oportunidad profundizaré sobre las consecuencias negativas en garantías y derechos fundamentales que propone esta reforma. Ahora creo importante detenerme en algunos aspectos de la campaña.

En un contexto de profundización de las respuestas punitivas en materia de seguridad ciudadana, y sobre todo del debilitamiento de garantías fundamentales en los procedimientos policiales,⁷ la iniciativa desconoce el resultado popular de 2019 y avanza sobre la misma propuesta rechazada. Con este plebiscito, la coalición asegura incorporar en la agenda de la campaña electoral una propuesta valorada como “fundamental” en la estrategia represiva desarrollada por el gobierno, que le permite escudarse de profundizar en los magros resultados obtenidos en materia de seguridad.

Si bien parece contar con un amplio espectro de apoyos de sectores y partidos de la coalición, no cuenta con el apoyo de actores del movimiento social, siendo una iniciativa rechazada incluso por los sindicatos policiales.⁸ A la ausencia de movimientos sociales que respalden la propuesta se suma la falta de una base popular de adhesión ciudadana, proceso transitado en las dos oportunidades anteriores, donde la acumulación de firmas significó un respaldo importante a estas propuestas de cara a la campaña electoral.

El fracaso consecutivo de propuestas plebiscitarias que apelan a una falsa inmediatez para la resolución de problemas complejos e integrales como es la inseguridad da cuenta de una distancia entre las necesidades y demandas ciudadanas y la repetición de iniciativas políticas poco imaginativas o innovadoras de una discusión ya desgastada.

Tamara Samudio es politóloga.