Los debates y posibles ajustes a la Ley de Vivienda Promovida anunciados por el gobierno dan pie a una reflexión sobre este instrumento y otros destinados al aumento del stock de viviendas en el país.
La Ley de Vivienda Promovida
La Ley de Vivienda Promovida (LVP), aprobada en 2011 y modificada en varios aspectos por el gobierno anterior, ha sido y es objeto de polémicas. Si bien se reconoce que –a partir de una significativa renuncia fiscal– se logró cumplir con dos de sus objetivos –incrementar el stock de viviendas del país y densificar zonas de interés y, como efecto secundario, dinamizar el sector de la construcción en términos de inversión y empleo–, la ley es objeto de cuestionamientos. En las próximas líneas examinaremos tres de los puntos más discutidos.
Una primera objeción, y de las más importantes, es que no cumplió con uno de sus objetivos declarados: facilitar el acceso a la vivienda para los sectores medios y medio-bajos. Aun excluyendo los monoambientes y los edificios construidos en zonas no prioritarias, esta ley logró incrementar considerablemente el stock de viviendas disponibles. No obstante, los precios de venta finales en general no resultan acordes a los ingresos de la clase media y media baja de Uruguay, incluso con los estímulos del lado de la demanda –subsidios a la cuota o al ahorro previo por parte del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT)–. Sin embargo, es importante señalar que muchos de quienes hoy habitan esas nuevas viviendas dejaron otras viviendas usadas, en general de menor valor, para que otros uruguayos puedan adquirirlas o rentarlas. Este fenómeno es lo que se conoce en la literatura como “cadenas en movimiento”. Cuanto más extensa es la cadena, mayor probabilidad de que llegue a sectores de menores ingresos. Esta es una contribución importante de la LVP a las políticas de vivienda que no debería perderse de vista por el MVOT, en tanto ministerio responsable, sin perjuicio de las necesarias coordinaciones con el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
El gobierno anterior intentó dar solución a esta objeción mediante el programa Entre Todos, al cual nos referiremos más adelante.
Una segunda objeción tiene que ver con la ampliación, en el período de gobierno anterior, de las zonas habilitadas para los proyectos, incluyendo áreas no adecuadas desde un punto de vista habitacional y urbano (ejemplo: localidades sin saneamiento) o donde, aparentemente, algunas de las inversiones podrían concretarse sin estos estímulos (ejemplo: Avenida de las Américas). Uno de los principales motivos que llevaron a la creación de la ley original fue que se estaba observando el vaciamiento de barrios consolidados, expandiendo así la mancha urbana a zonas sin servicios ni infraestructura. Durante los primeros diez años de la LVP se logró volver a densificar ciertas zonas, pero luego, con las modificaciones incorporadas en el pasado período de gobierno, las inversiones se diseminaron.
La ley debería volver a orientarse a la densificación de las zonas urbanas consolidadas que ya cuentan con todos los servicios (saneamiento, veredas, calles, recolección de residuos, iluminación, transporte, seguridad, escuelas, liceos), contribuyendo a su recalificación. En el caso de Montevideo, ello abarca gran parte de las zonas centrales e intermedias definidas en las directrices departamentales de ordenamiento territorial. Por ejemplo, en la zona central –Ciudad Vieja, Centro, Cordón, Barrio Sur, Palermo, La Comercial, Aguada, Arroyo Seco, Villa Muñoz– y en la zona intermedia, hacia el noroeste –Prado, Capurro, Paso Molino, La Teja, Belvedere, Sayago, Peñarol– y hacia el noreste –Jacinto Vera, La Blanqueada, Unión–.
En el caso de las ciudades del interior, este instrumento debe orientarse a aquellas ciudades con déficit cuantitativo de viviendas de uso permanente, fortaleciendo la integración sociourbana y facilitando la participación de promotores y empresas locales. Por otra parte, no parece razonable aplicar exoneraciones fiscales a la construcción de viviendas con alto precio de venta (se han observado inmuebles que cuentan con los beneficios de la LVP cuyos precios de venta superan los 350.000 dólares).
Una tercera objeción a la LVP tiene que ver con la inclusión de unidades monoambientes en los edificios financiados con la ley. Al respecto, nuestro país tiene una larga tradición en la conceptualización de “vivienda adecuada”, con un hito en la Ley 13.728, que tuvo como redactor principal al arquitecto Juan Pablo Terra. En dicha norma se establecieron criterios mínimos para considerar adecuada una vivienda, partiendo de un mínimo habitacional de un dormitorio y afirmando que toda vivienda tendrá, además, como mínimo un cuarto de baño y el o los ambientes adecuados a las funciones de cocina, comedor y estar diario (artículos 12, 14 y 18). Resulta, pues, cuestionable denominar “vivienda” a unidades como los monoambientes y que además se facilite su construcción con renuncias fiscales. Por otra parte, con el significativo aumento de la esperanza de vida en nuestro país, las viviendas, como bien durable, deben asimismo concebirse para adaptarse a los cuidados de personas mayores en etapas de dependencia que requieren acompañantes permanentes. En estas situaciones se necesita un dormitorio adicional, por lo que las viviendas de un dormitorio no son adecuadas para estos fines. La LVP debería, en consecuencia, aplicarse a la construcción de unidades que respeten este concepto de vivienda adecuada, eliminando los monoambientes y estableciendo topes para la cantidad de unidades de un dormitorio, de forma tal que se incremente el stock de viviendas con énfasis en las de dos y más dormitorios. Complementariamente debe revisarse la inclusión de amenities y sus características, que parecen estar más bien orientadas a compensar los escasos metrajes de las unidades, además de otras implicancias socioculturales.
Una adecuada resolución de la ecuación calidad-localización-costos resulta clave para el logro de impactos positivos en las condiciones habitacionales de las poblaciones objetivo y en la integración socioterritorial.
Con los ajustes antes mencionados, la LVP podría cumplir un rol positivo en el aumento del stock y en las “cadenas en movimiento”, sin dejar de contribuir al dinamismo de un importante sector de actividad económica y del empleo.
Programa Entre Todos
El MVOT ha asumido, en el Plan de Vivienda 2025-2029, el compromiso de revisar el programa Entre Todos, que tenía como principal objetivo la promoción de viviendas con topes en el precio de venta para que los ciudadanos de hogares medios y medio-bajos puedan acceder a una vivienda decorosa. Aunque este enfoque responde a las preocupaciones por los precios de las viviendas construidas bajo la LVP, es necesario considerar las consecuencias de la búsqueda de precios más bajos en la ubicación de las viviendas y en su calidad.
En términos generales, debe considerarse el riesgo, ya por demás conocido, de construir viviendas en zonas alejadas y sin servicios adecuados, con el objetivo de reducir costos, especialmente en el precio del terreno. Esto trae consigo la posibilidad de que se consoliden barrios destinados a familias de bajos ingresos en áreas alejadas, perpetuando patrones de segmentación socioterritorial. Consecuencias negativas similares tiene la reducción de calidades constructivas a efectos de bajar los presupuestos de obra.
Es una buena noticia lo anunciado en el Plan de Vivienda en cuanto a que la revisión del programa tendrá en cuenta esas tres dimensiones: el acceso efectivo de los sectores priorizados, la localización adecuada de las viviendas y la mejora de los estándares de calidad constructiva. Si de la revisión resulta la continuidad de este programa, la reglamentación deberá asegurar a estos sectores de la población adecuada calidad e integración socioterritorial.
El MVOT podría, por ejemplo, dirigir la localización de las viviendas que se construyan en el marco de este programa si se resuelve que continúe, a partir de una selección de las tierras declaradas prescindibles en el Registro Único de Inmuebles del Estado (RUIE), la cartera de las intendencias departamentales o la suya propia, estableciendo precios base acordes, que permitan obtener precios finales adecuados, logrando así la integración de ciudadanos de diferentes niveles socioeconómicos. Como situación particular, se encuentra la Ciudad Vieja de Montevideo, en la que coexisten todos los servicios con una importante tasa de vacancia. En ese contexto se podría hacer un llamado a promotores privados con interés en refaccionar esos edificios y destinarlos total o parcialmente al programa Entre Todos.
Concluyendo
En esta y otras modalidades (tales como Mevir y el cooperativismo de vivienda), una adecuada resolución de la ecuación calidad-localización-costos resulta clave para el logro de impactos positivos en las condiciones habitacionales de las poblaciones objetivo y en la integración socioterritorial. En este último sentido, la localización no es en absoluto trivial y la política pública debería estar muy atenta a ello facilitando localizaciones que fortalezcan la integración social en el territorio.
Un escenario de convivencia entre los instrumentos presentados llevaría a un aumento significativo del stock de viviendas y al fomento de “cadenas de movimiento”, lo que permitiría a familias de diferentes rangos de ingresos acceder a una vivienda.
Por último, quedan abiertas las interrogantes sobre las capacidades y limitaciones de la industria de la construcción a la hora de concretar nuevas obras. Según lo informado por la Agencia Nacional de Vivienda (ANV), los promotores privados ingresaron en el primer semestre de 2025 proyectos que, de realizarse, implicarían la construcción de la misma cantidad de unidades que en todo el quinquenio anterior. Y al día de hoy siguen ingresando. Si se aprobaran todos estos proyectos, ¿la industria de la construcción podría concretarlos todos en este quinquenio? De acuerdo con lo informado por las empresas constructoras entrevistadas para esta nota, Uruguay está produciendo cerca de su capacidad máxima. La disponibilidad de insumos y maquinarias básicas, como grúas y retroexcavadoras, presenta un límite a partir del cual se hace inviable asumir un mayor volumen de obras sin pasar a otras escalas de inversión. La evaluación de los proyectos deberá considerar estos aspectos a la hora de su aprobación, probablemente con algún tipo de escalonamiento en su realización.
Diego Duarte, Leticia Martí y Pablo Martínez Bengochea son integrantes del grupo de Vivienda y Hábitat del Instituto Juan Pablo Terra.