Comienzo con ciertos acuerdos semánticos, y a efectos de dar objetividad a los términos utilizados, recurro a las definiciones genéricas para estos vocablos. La Real Academia Española (RAE) define el clientelismo como “práctica política de obtención y mantenimiento del poder asegurándose fidelidades a cambio de favores y servicios” y a la corrupción como “deterioro de valores, usos o costumbres” o, en otra de sus acepciones, “en las organizaciones, especialmente en las públicas, práctica consistente en la utilización indebida o ilícita de las funciones de aquellas en provecho de sus gestores”.
Los términos clientelismo y corrupción pueden analizarse como dos caras de una misma moneda.
El alcance de las acciones identificadas como corruptas tiene una amplia gama de prácticas cuyo ejercicio excede en mi opinión a las prácticas clientelares. Por eso me limitaré a analizar mediante algunos ejemplos lo que a mi entender son actos de corrupción de tipo clientelar.
Previamente, siento que es necesario dejar constancia de las prácticas de corrupción de las que no voy a hablar: captura corporativa del Estado por parte del sector empresarial (lobby para obtener prebendas o privilegios para el mejor resultado de sus negocios), la concesión de obras e inversiones públicas a través de mecanismos discrecionales (aplicación de procedimientos no competitivos en los que no existe transparencia e igualdad de oportunidades para todas las personas u organizaciones que brindan esos mismos servicios), prácticas de soborno en las que interviene por lo menos una persona que integra algún organismo estatal (ofrecer una suma de dinero para acelerar una resolución, para acceder a información restringida o simplemente evitar una multa por infringir alguna norma de tránsito).
En estos casos la práctica corrupta puede implicar o no, según las circunstancias concretas, la existencia de un delito. También pueden identificarse trazas de un “club de amigos”, los que compartieron aulas en instituciones educativas, los que comparten actividades deportivas, los que habitan espacios residenciales permanentes o vacacionales, ideales para concretar algunos negocios en la esfera privada con vistas a obtener resultados favorables, prohijados por el Estado.
Volviendo a la asociación impúdica entre clientelismo y corrupción, se me ocurre compartir algunos ejemplos que nos pueden ayudar a encontrar algo de luz sobre los límites que muchas veces se nos presentan imprecisos. El relato de algunos actores públicos nos habla de vocación de servicio, de ayuda a personas vulnerables, y en estos fundamentos falaces que nos desorientan se pueden encontrar frecuentemente prácticas que minan la credibilidad en lo público y fragilizan ostensiblemente la democracia.
Pequeños favores
Todas las personas estamos expuestas a recurrir a servicios que no se encuentran en estado óptimo de funcionamiento. Un organismo público que no da debida respuesta a nuestras necesidades puede ser el preámbulo de una práctica clientelar indebida.
Quienes ya éramos grandes en los 90 conocimos la limitación de bornes para obtener una nueva línea telefónica, también supimos que una jubilación podía gestionarse más rápidamente si obteníamos una tarjeta de recomendación en algún club político o de alguno de los directores. En épocas más modernas, cuando dejamos esos bornes y esas tarjetas atrás, surgieron otras formas de acceder a trámites en forma anticipada. Se trataba simplemente, desde el lugar de la naturalización, de un pequeño favor por el que en general no había contrapartida alguna. Sin darnos cuenta se fueron colando prácticas de privilegio frente a otras personas que –necesitando los mismos servicios– no tenían un “padrino” para que les apurara el trámite.
Lo que tienen en común estos ejemplos es que la conducta parece inocente, no conocemos a la persona que desplazamos de ese lugar de atención, es un amiguismo que tomamos como ingenuo porque para quien otorga esta prioridad puede no existir beneficio alguno. Algunas instituciones han hecho de esta práctica su forma de funcionamiento; me sucedió hace unos cuantos años que funcionarios públicos me comentaran con total naturalidad que el orden en el que atendían las solicitudes tramitadas por expedientes dependía de la insistencia de la persona que presentó el trámite. Disimulé mi horror ante tal confesión y, mediante algunas reglas de cómo debía ser atendida esa “cola” de expedientes, se pudo introducir una atención de solicitudes por orden de presentación. Explico el horror que sentí: pensé en las personas que no tienen acceso a medios de comunicación, que tampoco utilizan gestores para sus trámites, que residen lejos de las oficinas y su desplazamiento no resulta accesible.
Estas prácticas tienen en común que sólo pretendemos adelantarnos a un resultado y para eso recurrimos a alguna persona conocida que interviene en el procedimiento. Me adelanto en la “cola” real o procedimental que hubiera tenido que hacer si no fuera por esa “gauchada”. ¿Quién puede contemplar el derecho a un trato equitativo, esto es, que los asuntos sean tratados según el orden en el que hayan ingresado al proceso de resolución? Las personas que desarrollan su actividad en instituciones públicas tienen esta solución en sus manos: atender los requerimientos de la ciudadanía en función de prioridades y reglas claras para todos, abstraerse del caso a caso y de las solicitudes amistosas y considerar que en esas concesiones “alguienes” están perdiendo su chance de acceso oportuno.
Estas consideraciones tienen sus límites, claro está. Si de servicios médicos de urgencia se trata, no se nos ocurrirá que estas reglas se puedan aplicar sin atender la gravedad de la dolencia, estado físico o accidente que la persona haya padecido. En estos casos existen profesionales que en esa puerta de atención determinarán desde el punto de vista médico cuáles son las prioridades de atención, en ningún caso es el que requiere el servicio que deba apelar a mecanismos de pequeños favores para un acceso anticipado y privilegiado.
Grandes injusticias
Así planteado como inocente, parece que no hace mal a nadie, pero en realidad otras personas se verán relegadas en sus aspiraciones de obtener el mismo resultado. Claro, no sabemos a ciencia cierta quiénes son, no las conocemos, pero en realidad sí sabemos que se produce una pérdida importante en términos de derechos humanos. Y aquí resalto una forma de corrupción clientelar relevante en términos de derechos humanos fundamentales como es el acceso al trabajo o a la vivienda.
No hagamos de las gauchadas nuestra forma de actuar en la administración pública. Las burocracias deben respetar ciertas reglas objetivas, la discrecionalidad sólo contribuye a que los más infelices sean los menos privilegiados.
Cuando para cubrir funciones permanentes en la órbita del Estado se desnaturalizan los vínculos contractuales y se aplican en forma recurrente mecanismos no competitivos, hay una señal de alerta. Es por excelencia la práctica que pretende obtener fidelidades mediante la utilización indebida de recursos públicos en beneficio de algunas personas y en desmedro de otras que, en caso de haber podido concursar, posiblemente hubieran logrado un puesto de trabajo del que carecen y para el que tienen formación. Si la práctica es extendida y generalizada para la mayor parte de los puestos de trabajo, como es el caso de algunas instituciones públicas, configura en mi opinión un profundo deterioro de los valores democráticos al no contribuir de forma transparente a que las personas puedan acceder al trabajo según su formación y desempeño.
Del mismo modo, para la adjudicación de viviendas construidas con fondos públicos deberán aplicarse las reglas administrativas definidas para establecer las prioridades. La asignación discrecional por “amiguismo” inhibe el acceso oportuno al derecho que tienen otras personas en función de su situación. Si bien puede no configurar necesariamente un ilícito, significa una enorme injusticia por la asignación discrecional de los recursos del Estado en beneficio privado de personas del entorno del jerarca que así lo resuelve, presentando desvíos en el ejercicio de su rol.
Cuando se aprecia que en algunos reductos del Estado, en sentido amplio, la inmensa mayoría del personal ingresa por designación directa, estamos ante un problema que nos debe ocupar. Tuvimos un proyecto de ley que el año pasado no pudo ser. A propósito, en una nota de El País del 2 de abril de 2024, bajo el titular “Sin votos del Partido Nacional, no se aprobó proyecto de ingreso por concurso de funcionarios a intendencias”, se leía lo siguiente: “El Partido Nacional decidió no apoyar el proyecto de ley que busca regular el ingreso de funcionarios a la intendencias, que había pasado al plenario con votos del Frente Amplio, Partido Colorado y Cabildo Abierto”. “Hoy se presentaron informes jurídicos que fundamentan que cualquier otra resolución sería violatoria de la autonomía de los gobiernos departamentales. Las intendencias tienen sus estatutos y es mediante ese mecanismo que se ingresa a ellas”, explicó a Subrayado el senador nacionalista Jorge Gandini. “El proyecto necesitaba alcanzar una mayoría especial de dos tercios en el plenario para ser aprobado, ya que tuvo una votación de 20 de 28 en total. Los nacionalistas no votaron el proyecto, como estaba previsto”, continúa la nota de El País.
Su impulsor, el exsenador de la República por el Partido Colorado Adrián Peña, falleció a dos días de esta votación. Meses después, en agosto, se presentó un nuevo proyecto para regular el ingreso a las intendencias que había tenido como preámbulo condenas a intendentes y jerarcas políticos del departamento de Artigas, entre otros. Si bien el proyecto fue firmado por legisladores de todos los partidos con representación parlamentaria en la Cámara de Diputados, según lo consignó la diaria en su edición del 15 de agosto de 2024, naufragó en la cámara alta. Una vez más el Partido Nacional, que gobierna en 15 de los 19 departamentos del país, votó en contra.
La transparencia en la función pública debería ser una práctica que vaya ganando espacio en nuestras instituciones. El país ha sido pionero en estas leyes que, desde 2008, han tenido un impacto positivo en el acceso público a la información. No obstante, quedan espacios territoriales que parecen no haber sido alcanzados por estas prácticas, y para dar cuenta de algún indicio comparto los resultados del último informe de Cainfo que elabora el índice Itael (índice de transparencia activa en línea). El ranking de cumplimiento de las disposiciones de transparencia en el subgrupo intendencias de 2023 (donde el 100% correspondería al cumplimiento de todas las informaciones de transparencia requeridas) arroja los siguientes resultados por intendencia: Soriano tiene el 18% de cumplimiento; Cerro Largo, el 20%; Artigas, el 23%; Rocha, el 26%; Río Negro y Treinta y Tres, el 27%; Colonia, el 30%; Flores y Tacuarembó, el 32%; Durazno y Maldonado, el 37%; Salto, el 38%; Rivera, el 43%; San José, el 46%; Paysandú, el 49%; Florida y Lavalleja, el 55%; Canelones, el 58%; y Montevideo, el 63%. En síntesis, son 12 departamentos los que presentan un grado de cumplimiento bajo según clasifica el índice a quienes se encuentran por debajo del 40%.
Las elecciones departamentales están próximas, otras administraciones se estrenarán a mitad de este año. Me pregunto qué aprendizajes serán recogidos por las nuevas autoridades y qué prácticas clientelares serán integradas por parte de la población y estimuladas para generar fidelidades políticas en los territorios. Sería deseable que un nuevo proyecto de ley pueda obtener las voluntades requeridas para ser aprobado; las voluntades políticas son esenciales para que los derechos ciudadanos puedan ser ejercidos en un contexto de acceso democrático.
Tendríamos que integrar el valor superior de lo colectivo para no ceder a la tentación de resolver en forma individual nuestras necesidades de servicios y bienes públicos. Los riesgos que conlleva en el desarrollo de la corrupción clientelar nos impulsa a evitar el deterioro de valores ciudadanos tan caros para el cuidado de la democracia.
Invito a reinstalar en nuestras comunidades prácticas de transparencia que favorezcan una mejor calidad de convivencia, en la que no prime aquello de que “el que tiene padrino no muere infiel” o el “arréglese quien pueda”. En esta coyuntura es esencial reflexionar sobre los usos y costumbres que naturalizamos durante tanto tiempo.
Estos refranes conocidos popularmente tienen su origen en la escena gauchesca de otro siglo, no hagamos de las gauchadas nuestra forma de actuar en la administración pública. Las burocracias deben respetar ciertas reglas objetivas, la discrecionalidad sólo contribuye a que los más infelices sean los menos privilegiados.
Elizabeth Oria es licenciada en Administración y en Sociología, MPA, ex directora general del Ministerio de Economía y Finanzas (2005-2009).