Con importante despliegue mediático y la presencia del presidente Yamandú Orsi, esta semana se firmó un convenio marco entre el Instituto Nacional de Inclusión Social Adolescente (Inisa) y el Ministerio de Defensa Nacional (MDN).
El asunto nos retrotrae a épocas pretéritas, cuando Lorenzo Latorre, desde su cargo de presidente de facto, puso a jóvenes delincuentes y huérfanos de las guerras civiles en manos del Ministerio de Guerra para su alfabetización y el aprendizaje de oficios. Creó para ello la Escuela de Artes y Oficios en un predio militar y bajo la égida del Ejército.
Como todo convenio marco, el texto es genérico. Es difícil establecer con precisión cuáles serán sus reales alcances. Según lo informado, en una primera etapa se implementará un plan piloto para unos 20 jóvenes. Las características concretas del plan son vagas y sólo se han hecho referencias generales a sus contenidos. De las declaraciones de las autoridades del Inisa no surgieron mayores precisiones. Ello se explica por una razón simple y también inquietante: quien tiene la iniciativa respecto de los contenidos de este plan y además estará a cargo de sus actividades es el Ejército.
Pese a ello, parece posible avanzar en algunas cuestiones, luego de dos precisiones. La primera: la mayoría de los uruguayos conocemos muy poco acerca de las características de las Fuerzas Armadas (FFAA), especialmente de su funcionamiento institucional. Las razones de dicha falta de interés pueden vincularse a la escasa información y también a la incomodidad que genera un asunto que se percibe lejano, complejo y hasta peligroso.
La segunda cuestión, también incómoda, es la dramática realidad del 32% de nuestros niños que crecen en condiciones de pobreza y, particularmente, de aquellos que terminan “institucionalizados”: encerrados, separados e invisibilizados, como sintetizó el excoordinador del Consejo de Derechos del Niño de Naciones Unidas, Luis Pedernera. El Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) supuestamente debiera protegerlos y el Inisa debiera reintegrar a la sociedad a los que violaron la ley. Sin embargo, ambas instituciones generalmente resultan poco más que la antesala para una tercera institución pública, el Instituto Nacional de Rehabilitación (INR), que, lejos de cumplir su función, también sirve para encerrar, separar e invisibilizar a quienes delinquieron, pero ya con sus 18 años cumplidos.
Las FFAA uruguayas y la educación de los jóvenes
Ciertamente, las FFAA no fueron concebidas ni tienen como cometido la educación de los jóvenes en conflicto con la ley. Es más, lo que generalmente no se toma en cuenta es que las FFAA no educan a sus integrantes, los forman para convertirlos en individuos funcionalmente adecuados a sus fines institucionales. Quiere decir que el Ejército no cuenta con capacidades técnico-pedagógicas como las que poseen las diversas instituciones especializadas del Estado: la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), la Universidad de la República, la Universidad Tecnológica, el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (Inefop), etcétera. Ciertamente, las FFAA, coherentes con su condición de instituciones totales, desarrollan planes de enseñanza dentro de los cuarteles, evitando que los soldados concurran a aquellas instituciones para realizar o completar sus estudios.
Ninguna ley vigente contempla el empleo de las FFAA para la educación de jóvenes ajenos a las instituciones militares. Que la participación de los jóvenes del Inisa en los planes que deriven del convenio recién firmado sea voluntaria no los convierte ni en conscriptos ni en cadetes. Además, la voluntariedad, en este caso, debería relativizarse.
En cambio, para encontrar alguna norma que pudiera habilitar al MDN a firmar el convenio que motiva esta nota, hay que remontarse a dos decretos: el 105/2014 de Política de Defensa Nacional y el 129/2016 de Política Militar de Defensa, ambos firmados por el entonces ministro de Defensa Nacional, Eleuterio Fernández Huidobro. Ambos contradicen el espíritu y la letra de la Ley Marco de Defensa de 2010. Cabe recordar que ningún decreto puede establecer lo que la ley no habilita.
El decreto de Política de Defensa Nacional, aprobado en 2014, incluía un conjunto de objetivos estratégicos de la defensa nacional. Uno de ellos era “fortalecer la infraestructura educativa y social del país para asegurar las capacidades de la niñez, brindando oportunidades para su desarrollo”.
Aquella norma fue derogada de hecho por el Decreto 371/2020 firmado por el ministro Javier García. En cambio, ningún decreto de actualización de la Política Militar de Defensa (Decreto 129/2016) se aprobó desde entonces. Entre los objetivos de la defensa militar estampados en dicha norma aparecía: “Emplear la infraestructura, medios y conocimientos desarrollados por el sistema de enseñanza militar, a fin de contribuir al fortalecimiento de la infraestructura educativa del país y el desarrollo del conocimiento en áreas que puedan ser de utilidad para el conjunto de la ciudadanía”. Una definición que de un plumazo incorporaba a la política militar de defensa un objetivo que, en realidad, formaba parte de los objetivos de política de defensa nacional. Este asunto merece un comentario.
Los dos decretos referidos iniciaron el proceso de desvirtuación de la Ley Marco de Defensa Nacional de 2010, continuado con notable coherencia hasta la actualidad. Sus hitos más significativos han sido la Ley 19.775, que en 2019 modificó la Ley Orgánica de las FFAA, y luego el ya mencionado Decreto 371/2020. Dicho proceso de desnaturalización se caracteriza por la sistemática ampliación de actividades, potestades y competencias de las FFAA con base en el peligroso concepto de que todo lo que sea defensa nacional es tarea de las instituciones militares.
Con ello se desconoce que la Ley Marco de Defensa define la defensa nacional de forma amplia como “conjunto de actividades de carácter civil y militar dirigidas a preservar la soberanía y la independencia de nuestro país” (artículo 1). Como contrapartida, delimita las funciones de las FFAA al establecer que como “institución militar de la defensa, son responsables de la ejecución de las actividades militares de la Defensa Nacional” (artículo 18). Así, la defensa nacional es un asunto que nos concierne a todos los ciudadanos y la defensa militar son las actividades competencia específica de las FFAA.
Vale insistir: las actividades militares de la defensa nacional no son un deber de todos los ciudadanos, salvo situaciones muy excepcionales (una guerra, por ejemplo). Como contrapartida, las actividades de carácter civil, como la salud pública, la educación, la energía, la producción alimentaria y tantas otras que integran la defensa nacional, pues dan sustento a nuestra soberanía e independencia nacionales, son competencia de los ministerios respectivos y no de las FFAA.
El verdadero papel de las FFAA uruguayas es prepararse para repeler una agresión militar externa y actuar como fuerza disuasoria frente a posibles amenazas de agresión provenientes del exterior. Una función que la mayoría de los uruguayos siempre percibieron como ilusoria, pero que la realidad actual del mundo debiera obligar a observar con otra óptica.
Sin embargo, dicha realidad nos encuentra ante unas FFAA que, en lugar de cumplir con su cometido esencial de prepararse para la defensa militar del país, se dedican a un creciente número de actividades ajenas a su cometido específico. Ello ocurre mientras destinan casi 90% de su presupuesto a pagar retribuciones personales y sólo el 1% a inversiones (cifras de 2024). Pese a ello, el presupuesto del MDN representa cerca del 1% del producto interno bruto, a lo que debe agregarse un monto similar que el tesoro nacional destina a pagar retiros y pensiones militares.
Podría preguntarse cómo se llegó a la crítica situación que se refleja en las cifras expuestas. Unas instituciones militares que desarrollan múltiples tareas y procuran ampliar sus esferas de actuación e influencia convencidas de que, “como institución, nacimos con la patria misma hace 212 años y fuimos movilizadores, brazo ejecutor y custodio de momentos trascendentes de la historia de nuestro país. Nuestro rol fue, es y será siempre de primera línea. ¿Qué es un militar? Es un ciudadano con actitud y aptitud excepcional” (Revista Oficial del Ejército 2023 “La Fuerza de Todos”, N° 47).
En el marco de una sociedad que prefiere ignorar el asunto, las jerarquías de las FFAA han logrado privilegiar aquellas actividades y tareas capaces de proporcionarles recursos extrapresupuestales y mejorar su imagen institucional.
Mientras, con creciente autonomía, las jerarquías militares han logrado destinar más de un millar de efectivos para operaciones de paz, única actividad militar relevante orientada hacia el exterior. Sin embargo, el mayor de dichos contingentes se encuentra en una región de la República Democrática del Congo donde el gobierno del país no ejerce soberanía y la otra está en los Altos del Golán (Siria), territorio supuestamente desmilitarizado, que en realidad está ocupado por tropas de Israel.
Las Fuerzas Armadas, en lugar de cumplir con su cometido esencial de prepararse para la defensa militar del país, se dedican a un creciente número de actividades ajenas a su cometido específico.
Convendría interrogarse acerca de las verdaderas razones que justifican poner en riesgo la vida de tantos compatriotas y también si está vigente la venia del Parlamento que autorizó la salida de dichos contingentes de cascos azules y cuál es la fecha establecida para su retorno (artículo 85 de la Constitución de la República). Lo mismo respecto al contingente desplegado en la Península del Sinaí (Acuerdos de Camp David).
Podría sintetizarse el proceso vivido por nuestras FFAA desde la salida de la dictadura diciendo que, entre los años 1985 y 2000, en el marco de los dictados del Fondo Monetario Internacional y los lineamientos del Consenso de Washington, nuestros gobiernos sometieron al Estado a un drástico proceso de ajuste que recayó básicamente en los salarios y jubilaciones. En ese contexto, las FFAA de la dictadura, especializadas en la represión interna –40.000 efectivos y 20% del presupuesto del gobierno central–, fueron reducidas a 26.000 efectivos y 7% del presupuesto. Dicho fuerte recorte se cumplió sin directivas precisas de reforma ni de reorientación para que cumplieran con su verdadera razón de ser.
El resultado de la gestión militar autónoma del ajuste fue que, en 2010, alrededor del 70% del presupuesto del MDN ya se destinaba al rubro de retribuciones personales. Desde entonces, las tareas domésticas de las FFAA se multiplicaron y el peso del gasto en salarios creció hasta comprometer en 2024 casi el 90% del presupuesto del MDN.
Gracias a leyes y decretos aprobados por los diversos gobiernos desde 2010, los militares están autorizados formalmente a cumplir un creciente espectro de tareas, casi todas domésticas y ajenas a su cometido fundamental: seguridad interior (guardia perimetral y patrullaje de zonas de frontera), tareas sociales de diversos tipos, tareas productivas, comerciales y de servicios, muchas de ellas sólo definidas de forma muy genérica.
Pese a ello y como ya se explicitó, el margen legal para que las FFAA se empleen en la formación de jóvenes del Inisa es mínimo. Y, curiosamente, en la conferencia de prensa que presentó el convenio marco Inisa-MDN, el asunto fue prolijamente omitido mientras se abundaba en lugares comunes e inexactitudes. Por ejemplo: ¿será que el Ejército tiene más presencia territorial que la ANEP, como se afirmó? ¿Tiene más capacidades para alfabetizar y enseñar oficios a los muchachos?
Tampoco la invocación a la Ley Marco de Defensa tiene vínculo alguno con las competencias legales de las FFAA. Por el contrario, dicha ley intentó sentar las bases para terminar con la autonomía militar y para reorientar a las FFAA hacia sus cometidos específicos en el ámbito externo, en lugar del doméstico. Más sorprendente aún fue la referencia a la Convención de los Derechos del Niño y los Adolescentes, como si el Ejército fuera el mejor ámbito de promoción de derechos y valores a los que alude la citada convención.
De esta forma llegamos al segundo aspecto con el que iniciamos esta nota; la problemática de la reintegración a la sociedad de los jóvenes en conflicto con la ley.
El sistema de reclusión para jóvenes infractores y su dramática realidad
Tanto el INAU como el Inisa arrastran una realidad dramática que se remonta muy atrás e incluye a las instituciones que históricamente los precedieron. De alguna forma, la sociedad deposita y de paso invisibiliza allí a aquellos jóvenes que resumen, en sus cortas historias de vida, las más terribles consecuencias de un sistema que margina una parte no despreciable de la población en las denominadas “zonas marginales”, luego calificadas de “rojas”. Esos territorios donde se ubica ese 32% de nuestros niños que están sometidos a difíciles condiciones de vida pues nacieron en hogares pobres.
Tomando en cuenta las problemáticas que deben enfrentar las autoridades del Inisa, puede resultar comprensible que resulte tentador echar mano al Ejército como instrumento para intentar atender la compleja tarea de restituir algunos de los jóvenes infractores a la sociedad.
Lo que parece no tomarse en cuenta es que la supuesta solución de apelar a las FFAA supone retroceder a 1878, cuando el coronel Latorre creó la Escuela de Artes y Oficios en un predio militar y como dependencia del Ministerio de Guerra, con el objetivo de alfabetizar y enseñar algún oficio a jóvenes pobres. Ya en 1887, durante el período de salida del militarismo, se fundó la Escuela Nacional de Artes y Oficios en el marco del Ministerio de Justicia, Culto e Instrucción Pública.
Además, debe recordarse que la iniciativa de poner a los jóvenes “problemáticos” en manos del Ejército fue planteada hace varios años por las propias instituciones militares. En 2016, el general Guido Manini Ríos, entonces comandante en jefe del Ejército, propuso poner a los entonces denominados jóvenes “ni-ni” (ni estudian ni trabajan) en manos del Ejército.
Debe reconocerse que la iniciativa militar confluye con la expectativa de muchos civiles y reposa en la muy vieja y superada idea de que los jóvenes pobres e infractores deben ser “disciplinados”. Cierto sentido común indica que las FFAA serían las instituciones más adecuadas para cumplir con ese objetivo. Sin embargo, el preconcepto desconoce las verdaderas características y el sentido de la formación militar: un proceso de resocialización orientado a reconfigurar el carácter y la personalidad de los jóvenes para transformarlos en individuos funcionalmente aptos para la guerra y adaptados a las necesidades de la cultura institucional militar. Una institución que se autopercibe como inmutable en sus valores y principios e impermeable a los cambios de la sociedad.
Una de las mayores virtudes que exalta dicha cultura institucional es la obediencia. Para incorporarla a su carácter, los individuos son sometidos a procesos que los inducen a incorporar la práctica de la suspensión del juicio frente a las órdenes del superior jerárquico. Así, la metodología “didáctica” militar privilegia el mecanismo del premio y el castigo por sobre el razonamiento o el juicio crítico. De allí, el uso intensivo de la privación de la libertad como instrumento pedagógico. También la metodología del “ordeno y mando”, principio rector del funcionamiento organizacional y que también está en la base de la “didáctica militar”.
Quizás fuera razonable evitar los atajos aparentemente fáciles y además no contribuir a la expansión de la esfera de actuación e influencia de las instituciones militares. Se pasa por alto que, por ejemplo, luego de 40 años de recuperación democrática, las leyes orgánicas que rigen al Ejército y a la Fuerza Aérea aún mantienen la seguridad nacional y los planes de desarrollo –dos núcleos conceptuales de la doctrina de la seguridad nacional– como sus cometidos fundamentales.
Finalmente, resulta llamativo el énfasis con el que las autoridades en la conferencia de prensa aludieron a los muchos convenios que firmó o se apresta a firmar el Inisa con diversas instituciones educativas. Ninguno de ellos ha tenido el destaque del firmado con el MDN en presencia del presidente de la República. Ello a pesar de que la UTU, la ANEP, el Inefop, etcétera, son instituciones realmente especializadas en educación de adolescentes y que por ello deberían concitar mayores expectativas de éxito. Claro, convenios con dichas instituciones deberían contemplar algunos recursos adicionales y, en cambio, por ahora, el convenio con el Ejército parece no incluirlos.
Cuando se pueda pasar raya y saber qué quedó de toda esta verdadera operación de marketing, con conferencia de prensa y presidente Orsi incluidos, lamentablemente, más allá de buenas intenciones, poco será lo que los muchachos del Inisa hayan mejorado. Lo que ya se logró es rédito propagandístico para el Ejército, empeñado en mejorar su imagen, en lugar de cumplir su verdadera función.
Julián González Guyer es doctor en Ciencia Política.