La firma de un convenio por parte de una institución pública suele cumplir diversas funciones. Algunas de ellas son tangibles y pueden medirse, en términos prácticos, a partir del volumen de los bienes y servicios que se intercambian o adquieren. En otras ocasiones, se agregan características adicionales y el convenio cumple una finalidad de carácter simbólico, como la manifestación de una voluntad expresa de asociarse para el logro de fines superiores no explicitados en la letra de lo firmado, o bien la expresión de una elevada valoración de la institución que se incorpora al ámbito de actuación de la entidad convocante.
Las primeras semanas del año han sido particularmente intensas en términos periodísticos a raíz de la firma de un convenio en un caso, y de una compra directa en otro, tras frustrarse una iniciativa en igual sentido. Ambas decisiones fueron adoptadas por instituciones del Estado con importantes responsabilidades en el campo de la infancia y la adolescencia. En los dos casos se sumaron múltiples voces críticas provenientes de distintos ámbitos, en especial de instituciones educativas públicas con vínculo directo con los contenidos de las iniciativas finalmente aprobadas.
De acuerdo con lo informado por la prensa hacia fines de 2025, las autoridades del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) promovieron la firma de un convenio entre la institución y la hasta entonces escasamente conocida Universidad Atlántida de Argentina. La iniciativa fue archivada a raíz de un informe negativo del Departamento Notarial y reconvertida en una compra directa por un monto de 250.000 dólares, mediante una resolución adoptada en una reunión virtual el 5 de diciembre y aprobada por el doble voto del vicepresidente, en ejercicio de la presidencia del INAU. Resulta particularmente llamativa esta compra directa, destinada al dictado de una “Diplomatura Superior Universitaria en Infancias e Instituciones” para 300 funcionarios, encomendada a una institución universitaria privada extranjera, fundada en 1995 con un horizonte educativo de incidencia local, que brinda cursos a distancia y que en 2025 se ubicó en el lugar 106 sobre 126 instituciones educativas en Argentina.
En esta dirección, como universitarios que desempeñamos funciones en el ámbito público, nos interesa plantear dos dimensiones del problema. Una primera dimensión, vinculada a las razones públicas. Nos interesa recordar que la regulación legal de los procedimientos de contratación pública no contiene meras fórmulas destinadas a reiterarse en los textos de las decisiones oficiales, sino guías de conducta que los funcionarios están obligados a seguir y, a la vez, estándares que permiten evaluar la conducta y las decisiones de las autoridades públicas.
La regla general en materia de contratación pública es el procedimiento competitivo. La normativa que regula las compras públicas establece que, antes de disponer que una compra estatal se realice mediante un procedimiento competitivo, las administraciones públicas estatales —en este caso, el INAU— deben consultar los convenios marco vigentes a fin de constatar si el producto que se pretende adquirir se encuentra o no incluido en alguno de ellos.
El 30 de setiembre de 2014, el INAU y la Universidad de la República (Udelar) celebraron un convenio marco. Como antecedente, las partes señalan que desde 1992 se registran experiencias de cooperación entre ambas instituciones. El objeto del convenio es la elaboración y ejecución de programas y proyectos de cooperación y asistencia técnica y científica. Dichos programas y proyectos, elaborados de común acuerdo e implementados mediante convenios específicos complementarios, pueden consistir en consultorías, pasantías, capacitaciones, entre otras modalidades. En esos acuerdos complementarios —que el INAU mantiene con distintas facultades de la Udelar, entre ellas Ciencias Sociales, Derecho, Humanidades y Ciencias de la Educación, y Psicología— se especifican los objetivos del acuerdo, las obligaciones de las partes, la metodología de trabajo y las demás precisiones necesarias para la ejecución del programa o proyecto concreto. El convenio marco establece un plazo de tres años, renovable automáticamente, y prevé la posibilidad de rescisión unilateral a instancia de cualquiera de las partes, previa comunicación escrita a la otra con un mes de antelación. Al menos hasta diciembre de 2025, dicho convenio se encontraba vigente, y no se tiene noticia del envío por parte del INAU a la Udelar de comunicación escrita alguna notificando su rescisión.
La compra directa realizada por el INAU y el convenio firmado entre el INISA y el Ministerio de Defensa tienen un impacto comunicacional negativo en la opinión pública respecto del sistema educativo público.
Sin embargo, en diciembre de 2025 se dispuso contratar directamente a la Universidad Atlántida de Argentina para el dictado de una Diplomatura Superior Universitaria en Infancia e Instituciones. La justificación invocada en la resolución para la modalidad excepcional de contratación fue que solo existía un proveedor de ese servicio.
Sin perjuicio de que la Udelar, en acuerdo con una institución de referencia en temas de infancia como Unicef, cuenta con un programa de maestría en Derechos de Infancia y Políticas Públicas, resulta imprescindible conocer los fundamentos que llevaron al directorio del INAU a considerar que ni ese producto ni ningún otro que pudiera ofrecer la Udelar eran aptos para ser incluidos en un procedimiento competitivo en el que también tuviera oportunidad de postularse la universidad privada ubicada en el puesto 106 de 126 del ranking de universidades argentinas. Esas son las razones públicas que hasta el momento no se conocen. De no existir, la contratación directa podría resultar irregular y estar viciada de nulidad.
Una segunda dimensión, vinculada tanto a la compra directa realizada por el INAU como al convenio firmado entre el Instituto Nacional de Inclusión Social Adolescente (Inisa) y el Ministerio de Defensa, refiere a su impacto comunicacional negativo en la opinión pública respecto del sistema educativo público. Ambas acciones refuerzan la idea de insuficiencia e incapacidad del sistema educativo público para contribuir en la implementación de las políticas de formación dirigidas a los niños, niñas y adolescentes que se encuentran bajo la responsabilidad del propio Estado.
En el caso del convenio firmado por el Inisa, lo acordado consiste en un marco de carácter muy general, que ha dado lugar a diversas declaraciones de las autoridades sin que queden claramente definidos los límites de una propuesta que, en principio, pretende transmitir formación y valores por parte de una institución que no tiene fines educativos. Si bien resultan tranquilizadoras las afirmaciones en el sentido de que no se pretende realizar “adoctrinamiento ideológico” ni imponer “disciplinamiento militar”, persiste la interrogante acerca de cuáles capacitaciones y valores concretos —ausentes en las instituciones educativas especializadas pero disponibles en las fuerzas armadas— podrían facilitar la incorporación de adolescentes y jóvenes a la vida civil una vez cumplidas unas medidas socioeducativas dispuestas judicialmente que deberían ser aplicadas por profesionales con formación especializada.
En definitiva, tanto la compra directa realizada por el INAU como las actividades que se insinúan comprendidas en el convenio marco firmado por el Inisa con el Ministerio de Defensa constituyen un estímulo para aquellas posturas presentes en la opinión pública que desacreditan el desempeño de las instituciones educativas públicas y su capacidad para realizar aportes efectivos a la solución de los grandes problemas que enfrenta nuestra sociedad.
Gianella Bardazano y Luis Eduardo Morás son docentes e investigadores de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República.