La entrada del MI al escenario de las políticas sociales orientadas a sectores vulnerables vinculados con algún barrio o zona en particular es nueva, y generó varias repercusiones e interpretaciones, principalmente dentro de la izquierda. En 2011 aparecieron los “megaoperativos de saturación” en áreas consideradas conflictivas por el MI, con el principal objetivo de terminar con el mito de que la Policía no entra en determinadas zonas. Según se había explicado desde el MI, los operativos no sólo iban a enfocarse en el aspecto represivo sino que vendrían acompañados de otro tipo de medidas dirigidas a mejorar la calidad de vida en esos barrios.
Barrios que luego fueron objeto de una “campaña de desestigmatización” bajo la consigna “Yo los defiendo”, impulsada por la Unidad de Comunicación del MI, iniciativa que también fue blanco de críticas y a la que se llegó a acusar de cumplir el fin contrario al que perseguía. Pero el 15 de octubre de 2012 ocurriría algo que enmarcaría de otra forma la intervención policial. Tras hechos de violencia en el barrio Marconi de Montevideo, que derivaron en enfrentamientos entre habitantes del lugar y la Policía con un joven muerto como resultado, y el consecuente vallado policial en las dos entradas al barrio, el presidente José Mujica conformó un grupo de trabajo para evaluar medidas. Los ministros del MI, Eduardo Bonomi, y del Mides, Daniel Olesker, y el prosecretario de Presidencia, Diego Cánepa, fueron los encargados de diseñar un plan que atendiera zonas en las que la fragmentación social constituye el centro de la convivencia ciudadana. Luego al equipo se sumaron el asesor del MI, Gustavo Leal, su secretario general, Charles Carrera, y la funcionaria del Mides Mariana Drago.
Así nació el Plan Siete Zonas, “componente de territorialización de las políticas de inclusión y convivencia en el área metropolitana de la Estrategia por la Vida y la Convivencia” del Poder Ejecutivo. Sobre la base de la inversión en infraestructura y equipamiento social, la profundización de los servicios básicos y estrategias de capacitación a jóvenes y mujeres jefas de hogar, el plan interviene en Cantera del Zorro, Punta de Rieles -con especial foco en Chacarita de los Padres y Santa Teresa-, Ituzaingó y Marconi, en Montevideo, en dos barrios de Las Piedras (Obelisco y Vista Linda), y también en Las Villas, kilómetro 24 de Barros Blancos, Canelones. Desde el gobierno se lo presenta como una primera experiencia, que se extendería en el corto plazo.
Si te hace falta
En el Consejo de Ministros del 9 de noviembre de 2012 se concluyó que las políticas sociales no llegaban de la mejor forma a algunas zonas en particular. Según Olesker, Mujica les indicó que “eligieran seis lugares y se metieran con todo en ellos”. El ministro explicó que terminaron siendo siete, y que buscaron que las zonas elegidas tuvieran “cierta relevancia pública” y organizaciones sociales con trayectoria, e indicó que “no hay una razón por la cual se descartaron otras” que pueden tener indicadores similares. Añadió que en un tercer gobierno frenteamplista la idea sería ampliar el alcance del programa.
Sobre la presencia del MI en este tipo de programas, Olesker la defendió basándose en dos razones: por un lado planteó que “la convivencia ciudadana se asegura con trabajo policial, y en particular de la Policía Comunitaria”, y además dijo entender que las políticas de inclusión y las de seguridad deben ser pensadas en conjunto.
Desde el MI, su secretario general reafirmó la importancia de la Policía Comunitaria en la intervención en las zonas, y habló de su enfoque “preventivo” y “proactivo” antes que “reactivo”. Carrera contó además que el primer acercamiento de la Policía con las comunidades en el marco del plan fue mediante ferias sociales como la que se realizó en Marconi (ver www.ladiaria.com.uy/articulo/2013/7/viejos-conocidos/), lo que contribuyó a ir generando otra imagen, según indicó.
Olesker descartó que la intervención policial en esas zonas implique una asociación entre pobreza y delincuencia, y señaló que las acciones van en otro sentido. Por su parte, Carrera explicó que cuando el MI habla de convivencia lo hace en el mismo sentido que el FA, y afirma que el mejor plan para la seguridad pública es basarse en ella como primer pilar de la vida en sociedad. Marcelo Barzelli, responsable de la Unidad de Comunicación del MI, dijo a la diaria que no se puede partir de la base de que existen los mismos problemas de convivencia en Villa Dolores que en Cantera del Zorro. En este último, directamente no hay espacios para la socialización entre vecinos y muy poca presencia de instituciones. “Apenas hay una escuela pública, algún centro religioso y poco más, por eso es importante la infraestructura”, destacó.
Por su parte, Carrera señaló que para el MI la seguridad pública es un derecho humano y que para su satisfacción el Estado debe intervenir integralmente con todas las herramientas de las que dispone. Por ello justificó la participación de los ministerios de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y de Turismo y Deporte en el plan, que principalmente coordinan la instalación de infraestructura ciudadana y deportiva.
Vieja historia
En algunos de los barrios en los que aterriza el Siete Zonas la relación entre -al menos- parte de la población y la Policía no es buena (ver www.ladiaria.com.uy/articulo/2012/10/barrio-marcado/), aunque desde el MI afirman que desde hace tiempo trabajan para revertir esa realidad, y ven en la Policía Comunitaria un actor central para hacerlo. Carrera cree que se trata de un “cambio cultural” que no va a suceder de un día para el otro, y como ejemplo de acciones que contribuyen a ello citó el proyecto de una nueva ley orgánica de la Policía, que se encuentra a estudio del Parlamento.
Sobre este punto, Barzelli señaló que también es clave el rol que las demás instituciones del Estado le otorguen al MI. Indicó que muchas veces es el propio Estado el que le da a la Policía la ubicación “más retrógrada”: “Si estoy en una zona y tengo un problema los voy a llamar, en la emergencia. Así nunca vamos a colaborar con la resolución de ningún problema social”, aseguró. También dijo que no hay ninguna parte del territorio en que la presencia de la Policía no sea recomendable, y aclaró que el MI es algo más que la fuerza policial. Barzelli recordó la campaña de desestigmatización, de la que estuvo a cargo, como la primera vez que se asoció a estos barrios con una noticia positiva. “Si el lugar que le dan al MI es el represivo están muy atrasados en la mirada; hay barrios que tienen nueva iluminación, juegos o plazas, porque las consiguió la Policía Comunitaria”, concluyó.
Carrera también mostró su preocupación acerca de que “compañeros que están en la gestión tengan esa visión”, y destacó que el MI cuenta con programas sociales como aulas comunitarias y ha manifestado su postura contraria a la baja de la edad de imputabilidad penal, por ejemplo. Haciendo historia
El Mides fue creado como órgano rector de las políticas sociales tres semanas después de que el FA asumiera su primer gobierno, el 1º de marzo de 2005. Entre las competencias asignadas por la Ley N° 17.866 que lo creó, le corresponde “formular, ejecutar, supervisar, coordinar, programar, dar seguimiento y evaluar las políticas, estrategias y planes” vinculados con el desarrollo social, además de contar con un sistema de información que permita “una adecuada focalización del conjunto de políticas y programas sociales nacionales”.
“En 2005 existía gasto social, pero no existía política social entendida como un conjunto de instrumentos y objetivos con una consistencia en la información y en el diagnóstico, que es lo que define a la política pública. En primer lugar estuvo orientada a dos objetivos: sacar a las personas de la situación de pobreza extrema con el PANES y reconstituir la matriz universal de protección social con el Sistema Nacional Integrado de Salud, la Ley de Educación, el Programa de Integración de Asentamientos Irregulares y la Agencia Nacional de Vivienda”, enumeró Olesker.
Con la implementación del Plan de Equidad en 2008 se eliminaron algunos programas que fueron sustituidos por tres grandes planes que abarcaban las dimensión monetaria (asignación familiar y Tarjeta Uruguay Social), laboral (Uruguay Trabaja) y educativa (Aulas Comunitarias). Para Olesker esto marcó un segundo “click” en los planes sociales orientados a una mayor focalización que el PANES. “Arrancamos con 40% de pobreza y 4,5% de indigencia. En esta etapa la pobreza había bajado a 25% y la indigencia a 3%”, señaló.
Olesker indicó que a mitad de 2011, cuando Mujica lo designó titular de esa cartera en sustitución de Ana María Vignoli, los diagnósticos comenzaron a mostrar que “algunos de los instrumentos focalizados no tenían los resultados esperados” en materia de reducción de pobreza extrema. “Había algunos sectores de la población de pobreza extrema o en situación vulnerable -en particular niños, adolescentes, jóvenes, madres jóvenes jefas de hogar- que estaban concentrados en el área metropolitana del país. La llegada a estos sectores estaba siendo limitada en términos del maletín de prestaciones y la adecuación de estas prestaciones a esa realidad”, explicó.
La ex ministra de Desarrollo Social Marina Arismendi, que fue titular de la cartera durante todo el gobierno de Tabaré Vázquez, discrepó con este análisis y señaló que “los números muestran otra cosa”. Si bien reconoció que siempre hay que ir a más y seguir mejorando los indicadores, no se mostró de acuerdo con que los programas sociales no estuvieran llegando correctamente a su población objetivo. Arismendi recordó que todos los programas eran seguidos por la Unidad de Evaluación y Monitoreo con estadísticas precisas acerca de los impactos, y que también se contaba con asesoramiento de la Facultad de Economía. Incluso mencionó un informe del Banco Mundial que establecía aun mejores evaluaciones del impacto de los distintos programas. Como ejemplo, citó cifras de la reinserción laboral de las mujeres que accedieron a programas laborales durante su gestión, que alcanzó 30%.
Al asumir, Olesker entendió que las políticas públicas requerían enfoques que los “programas tradicionales” no estaban contemplando en “el proceso de cambio en la población pobre”. Propuso a Mujica la reformulación de la Tarjeta Uruguay Social (TUS) y la aplicación de tres programas -Uruguay Crece Contigo, Jóvenes en Red y Cercanías- que apuntaban a la primera infancia (0-4 años), adolescentes y madres jefas de hogar en situación de pobreza. El presupuesto para estos programas se votó en la Rendición de Cuentas de 2011 y comenzó a regir en 2012.
En términos cuantitativos, la inversión en planes de desarrollo social significó 100 millones de dólares anuales: 20 entre los tres nuevos programas, 60 de la TUS y otros 20 entre el Plan Juntos y Uruguay Trabaja. Estos recursos presupuestales, precisó Olesker, están destinados directamente al “núcleo duro”, que según su análisis, comprende 5% de los uruguayos más pobres. La TUS es el único programa que alcanza a esta población, unas 200.000 personas organizadas en 60.000 núcleos familiares que principalmente residen en Montevideo y Canelones, aunque también hay una concentración importante en la frontera con Brasil.
Los beneficiarios de la TUS tienen una proporción de 55% de menores de 30 años, que contrasta con la media del país, que es de 40%. A su vez, el número de hijos por madres adolescentes pasa de 0,11 en la media del país a 0,45. “En términos demográficos, es decir en números de hijos por hogar y edad del primer hijo, Uruguay tiene dos países. Uno en el que la transición demográfica está al ritmo de los escandinavos y otro en el que está al ritmo de los centroamericanos”, comparó.
El primer informe de impacto de esta nueva planificación, respaldado en la Encuesta Continua de Hogares, arrojó que había “leves mejoras”. “Esto era esperable, porque estas cosas no cambian en el corto plazo. El tema es que la brecha entre la zona metropolitana y el resto del país se había agudizado. No porque los indicadores empeoraran sino porque seguían mejorando los otros”, sostuvo. A nivel educativo la brecha es de 6,43 años de estudio contra una media nacional de 9,5; y a nivel laboral la informalidad alcanza 80% en los sectores más pobres frente a 20% nacional. En esta etapa y en el marco del diseño del Sistema Nacional de Cuidados -cuya implementación quedó proyectada para un eventual tercer gobierno frenteamplista- se sumaron planes que apuntaban al cuidado de la primera infancia mediante la ampliación de los Centros de Atención a la Infancia y la Familia hacia 2015.
El Plan Siete Zonas llegó luego de un segundo informe de evaluación del “tercer click”, que Olesker ubica en 2011 y asocia a la implementación de “políticas ultrafocalizadas” (ver recuadro). “En el momento que hacemos un balance a un año de estos programas vemos que todavía falta un largo trecho en zonas donde habíamos entrado pero la respuesta no era total. Era necesario reforzar la respuesta de la política pública en términos de cosas más sencillas como la identidad, el nivel de alfabetización, el no estudiar ni trabajar. El Siete Zonas surge en el Consejo de Ministros de aquel 9 de noviembre, cuando el presidente dijo que estos planes había que profundizarlos en cuatro o cinco barrios de Montevideo y Canelones”.
Olesker remarcó que el Plan Siete Zonas actúa en coordinación con el resto de los programas sociales del Mides, y si bien entiende que el conjunto de herramientas que despliega el gobierno tiende a solucionar el problema de la pobreza, reconoció que no es suficiente en cuanto a su volumen. Por un lado señaló la importancia de contar con programas focalizados para el quintil de más bajos ingresos, pero dijo que al mismo tiempo también se necesita que las políticas universales sean fuertes para que contengan a quienes dejen la pobreza y ya no estén contemplados en los programas sociales.
Consultado acerca de qué ocurriría si el próximo gobierno no es del FA, el ministro indicó que no considera que ese escenario sea viable, pero que si se diera el caso no cree que la oposición desarticule los programas sociales, principalmente los focalizados. Olesker aludió a la experiencia chilena ante el triunfo de Sebastián Piñera, que en gran medida no desmontó la estructura de asistencia social formada en gobiernos anteriores.