El proyecto que busca reconstituir el Fondo Nacional de Vivienda: más debate por más recursos

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En 2022 los senadores frenteamplistas Daniel Olesker y Óscar Andrade, sobre la base de un reclamo histórico de la Federación Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua (Fucvam), presentaron un proyecto de ley que busca reconstituir el Fondo Nacional de Vivienda, creado en 1968 a partir de la Ley 13.728. El objetivo es implementar una sobretasa de 25% al impuesto al patrimonio, y así fortalecer el sistema que busca ser “una estructura fundamental para que los sectores más modestos puedan construir su propio hogar”, de acuerdo a lo expresado por Fucvam. Para conocer la propuesta y sus posibilidades de ejecución, la diaria conversó con ellos.

De acuerdo con lo explicado por el economista, el proyecto elaborado por Fucvam en 2017 parte de tres preguntas: por qué debe existir un Fondo Nacional de Vivienda, cuál debe ser su monto y cuál su financiamiento.

En primer lugar, “la característica central de que exista un fondo es que no se discute en la Ley de Presupuesto” y, por lo tanto, su monto está definido previamente. Esto es necesario porque “la vivienda es un stock que requiere una inversión en capital fijo” y se diferencia de espacios como la educación –por eso no hay un fondo nacional de educación–, “donde 90% son salarios” que pueden redefinirse en cada nuevo quinquenio.

Al pensar en el monto que se le debería destinar, Olesker dijo a la diaria que la cifra de la inversión debe establecerse en función del volumen de recursos necesarios para superar el déficit de viviendas, que es “bastante difícil de terminar de definir”, pero ronda las “60.000 viviendas nuevas, más un número importante de viviendas que deben ser repuestas”.

¿Cómo debería financiarse?

No tiene sentido hablar de impuestos sobre los sueldos del 2% porque ahora ya hay un gravamen sobre las retribuciones, que es el IRPF [impuesto a las rentas de las personas físicas]. Cuando armamos este proyecto discutimos mucho este tema, y la idea que prevaleció en aquel momento fue que debía financiarse con impuestos que pagaran aquellos que tenían un acceso preferencial al rubro que queríamos financiar, o sea la vivienda. El único impuesto importante que hay sobre la vivienda –más allá de que está el impuesto a la compraventa de vivienda–, al no haber un impuesto sobre las herencias en Uruguay, el impuesto más ligado al stock acumulado de riqueza en vivienda es el impuesto al patrimonio. Aclaro que uno paga impuesto al patrimonio por otros patrimonios, no sólo por vivienda, pero quien paga impuesto al patrimonio, es bastante lógico, previsible, que en su patrimonio tenga un stock de viviendas importante, para uso propio o para alquilar o veranear. El mínimo de impuesto al patrimonio anda en 300.000 dólares, por ahí. Si declarás por núcleo familiar, el doble. En el caso de la tierra, en dos millones de dólares.

El problema de este impuesto es que tiene muchas exoneraciones.

Tiene dos problemas. Uno es ese. La idea era decir “tomemos ese impuesto y apliquémosle una sobretasa”. El impuesto recauda 600 millones de dólares entre sus tres componentes: patrimonio de la gente, patrimonio de la tierra y patrimonio de las empresas que no sean tierra. Personas físicas por un lado, personas jurídicas por el otro, y hay un tercero que es explotaciones agropecuarias, que está desde la reforma tributaria de 2008, porque Batlle había eliminado la tierra como fuente de impuesto al patrimonio. El Frente, en la reforma tributaria, lo reincorporó, pero en lugar de ponerlo en personas jurídicas en general, hay uno específico de explotaciones agropecuarias. Entre los tres suman 600 millones de dólares. Una tasa de 20% estaría recaudando unos 120, 140 o 150 millones, suponiendo que nadie decide evadir porque le pongan una sobretasa de 20%. Todo igual, nadie entra ni nadie sale, porque en general los cambios en quienes quedan arriba del mínimo no imponible del patrimonio no son como el impuesto a la renta, que una empresa un año puede ganar y el otro año perder y el otro año ganar. El patrimonio, como es un stock, es bastante fijo.

Es un impuesto que podría recaudar mucho más que eso, y por lo tanto la sobretasa podría ser mucho mayor, porque tiene muchas exoneraciones, de muy diverso tipo. Hay exoneraciones constitucionales, como por ejemplo la del artículo 69 de la Constitución, que exonera de impuestos a toda actividad educativa cultural, y la vida las ha incorporado a las religiosas, se ha hecho una extensión del concepto del 69 bastante amplia. Después hay algunas que son de tipo legal. Si vos invertís en la zona franca, por tu patrimonio de zona franca no pagás impuesto. Si invertís en un proyecto que la ley declara de interés nacional, la promoción de inversiones, por el patrimonio que incorporás en ese proyecto no pagás impuesto al patrimonio. Después hay unas cuantas más. Es más difícil estudiar eso, porque hay que ir uno por uno. Además de la ley de inversiones, de la zona franca, el constitucional y las cooperativas, las organizaciones gremiales y todas esas que no pagan, hay específicas. Es un volumen muy importante. La DGI [Dirección General Impositiva], que hace un estudio de las exoneraciones, calcula cuánto se recaudaría si no hubiera exoneraciones y le da como resultado otros 600 millones de dólares.

Se duplicaría.

Es obvio que no se duplicaría porque hay exoneraciones que tienen alto nivel de justificación. Después, es discutible cuáles son justificables. La discusión de la zona franca tiene que ver con el concepto de zona franca, pero además tiene otro problema que es más fácil de solucionar, porque este es un problema que no es fácil de solucionar. Mayoritariamente, la gente paga impuesto al patrimonio por un aforo según catastro. Normalmente, lo que sucede es que los aforos están retrasados con respecto al valor. No se acompasan con la mejora del valor real. La tierra tiene un mínimo imponible de 12 millones de unidades indexadas. Capaz que esa tierra que está exonerada porque tiene 11 millones de unidades indexadas es de 15 o 16 o 17. Según entiendo, para vender el bien estás obligado a actualizar por catastro la tasación, pero no hay un mecanismo automático.

¿Creés que es posible proponerlo?

El primero no. Me parece que sí es un tema. Por lo menos, así está dicho en el programa de gobierno del Frente que se va a aprobar en noviembre: hay una intención de volver a mirar todas las exoneraciones. Uruguay exonera por seis puntos del producto [interno bruto, PIB]. La mitad es por el IVA que se paga por la tasa baja. Se supone que la diferencia entre la tasa baja y la media es una exoneración. Esa está claro que no sólo no hay que sacarla, sino que incluso, en mi opinión, la tasa mínima debería ser más baja todavía. Ese es un impuesto al consumo. Los otros tres puntos del PIB corresponden a impuestos al capital. Hay mucho para estudiar, mucho para analizar, y estas son sólo exoneraciones impositivas. Después tenés muchas exoneraciones a la seguridad social, que no conozco si hay cálculos, pero deben ser algún puntillo más del PIB. Me parece que hay que sentarse y estudiarlo. No creo que sea posible en este gobierno, pero puede ser en el próximo. Lo de la actualización de catastro es una decisión política, porque es cierto que vas a pagar más, de un año para otro, pero eso se puede graduar. Si el aumento de la tasación es 30%, podés aumentar diez por año y graduar el impacto que tiene ese cambio haciendo un mecanismo de tasación más realista.

No soy un estudioso de este tema de las tasaciones, pero me parece que ahí hay algún margen para hacer. De cualquier manera, poniendo una sobretasa de 20% sobre la actual recaudación del impuesto al patrimonio el problema se resuelve básicamente. Porque, además, a esto hay que sumarle lo que ya tenés de presupuesto y por encima de lo que sería el Fondo Nacional de Vivienda, equivalente al volumen de recursos de 2% de la masa salarial: lo que se llaman los recuperos, que es todo el dinero que el fondo recupera porque la gente paga su cuota, y eso se suma al fondo. Yo lo estudié para 2017, 2018. Los recuperos eran importantes, no eran un volumen despreciable. Constituían una parte menor pero importante del Fondo Nacional de Vivienda.

¿Qué cambia entre 2017 y el presente? ¿Hay algo nuevo a tener en cuenta?

De 2017 hasta ahora, no. No creo. Están las cuentas nacionales nuevas, lo que implica que haya que volver a hacer los cálculos. Seguramente va a ser más porque el PIB de las nuevas cuentas es mayor que el de las viejas cuentas. Somos más ricos de lo que creíamos ser. Hace poco, en un artículo publicado en la diaria, Fernando Isabella hizo el cálculo de cuánto representaba la masa salarial en el nuevo PIB. Ese dato ya está, se puede saber. Yo creo, además, que en 2024 va a cerrar el presupuesto más lejos de lo que cerró en 2019, porque la masa salarial de 2024 va a ser más o menos la misma que en 2019, pero el PIB va a ser mucho mayor. Siempre está esta interrogante de si se van a aplicar o no los 40 millones de dólares del Plan Avanzar de los asentamientos. Si no se los aplicara, el presupuesto terminaría desfondado. Si se los aplica, va a estar un poquito mejor, pero perdió mucho en 2020 y 2021.

¿Qué agregarías al análisis?

Siempre está esa discusión de que los recursos son escasos y los fines son múltiples, el viejo adagio que la economía liberal siempre usó para recortarte recursos, pero es un hecho real. Y yo creo que si uno mira los 15 años de gobierno del Frente, claramente en el trío de las políticas sociales básicas –salud, educación y vivienda– vivienda estuvo abajo en el podio. Salud se disparó, sobre todo con la reforma y con el crecimiento de ASSE [Administración de los Servicios de Salud del Estado], y educación creció mucho, mientras que vivienda recién empezó a repechar en el tercer período. Creo que si miramos en perspectiva, debería invertirse ese orden de prioridades. Estoy hablando de políticas sociales universales. Después está la discusión de cuánto invertís en políticas focalizadas para los sectores más pobres. En términos de las políticas sociales universales –que son las que definen la calidad de la política social, porque la vida de la gente te la definen dos cosas: el trabajo y las políticas de salud, educación y vivienda–, en ese trío yo creo que vivienda debería estar en el lugar 1 del podio. ¿Cuál sería el objetivo de una política social? Universalidad e igualdad en el acceso. Esas son las dos básicas. Yo creo que en salud todavía hay cosas para hacer, pero estamos bastante cerca. Creo que en la educación hay bastantes cosas para hacer, pero estamos medio cerca. Y en vivienda creo que en ambas todavía estamos lejos.

“No se puede mirar las discusiones sobre vivienda como una cuestión de gestión técnica”, aseguró Óscar Andrade luego de decir que “la segmentación territorial tiene ganadores en el sistema financiero y en el mercado inmobiliario”. Según el senador, la problemática de la vivienda “es transversal” a otras políticas públicas prioritarias, como las de la salud, la educación y la violencia, y se ve afectada por el mercado, que “no sólo no resuelve, sino que empeora” la situación.

Contemplar esta realidad es fundamental para idear un Fondo Nacional de Vivienda fuerte, con un financiamiento del mismo carácter, porque “no hay solución al tema de la vivienda si no tenés recursos que sean potentes”. En ese sentido, Andrade explicó que desde su sector aún están trabajando en tres medidas para lograrlo: el proyecto de reformulación del Fondo Nacional de Vivienda –parte de “un reclamo que Fucvam viene haciendo desde hace mucho tiempo”–, la posibilidad de acelerar los procesos de expropiación de las viviendas vacías o abandonadas con un margen de deuda mayor al patrimonio, y la de castigar la especulación de las viviendas de engorde.

¿Hay alguno de estos tres puntos que tenga más posibilidades de ser ejecutado?

El que tiene más potencia es el del Fondo, por una razón obvia: hay una organización social atrás que lo está militando. En general, las normas tienen esa lógica. Nos pasó a nosotros cuando discutimos la Ley de Responsabilidad Penal o la Ley de Empleo para Personas en Situación de Discapacidad. La mejor forma de legislar es cuando las leyes van ganando conciencia social, y es claro que nosotros lo único que hicimos fue darle texto, pero era un reclamo que venía desde la federación de cooperativas.

Nosotros habíamos colocado una línea similar. Había que duplicar la inversión en la campaña, duplicar la inversión en vivienda, y que los aportes surgieran de donde pueden surgir los aportes: de los que tienen mayor capacidad contributiva. Es el que ha tenido más repercusión pública hacia afuera. Cuando estamos discutiendo esto, simultáneamente se está reformando groseramente la seguridad social, blindando que aporten a esa reforma de la seguridad social los sectores con mayor capacidad económica. Si vos tenés una orientación política que es capaz en el mismo momento de reducirle a 44% el ingreso a una persona que quedó incapacitada para todo trabajo y ni siquiera ese contexto hace que contribuya esa salida al sector económico más potente, no parece muy fácil lograr la voluntad política de quienes son mayoría hoy en el gobierno para hacer participar a estos sectores en el incremento de recursos para el Fondo Nacional de Vivienda.

Más allá de que esa es la coyuntura, ir madurando esta idea en la sociedad es muy potente, porque esa coyuntura puede cambiar y no siempre ha sido fácil. Al contrario, ha sido muy complejo pensar en políticas que vayan más allá del límite, o sea, que asuman un conflicto redistributivo, que asuman que para hacer cumplir determinados derechos hay que asumir un conflicto redistributivo. No es posible avanzar estructuralmente si determinados intereses no se ponen en cuestión, y creo que se ponen en cuestión de manera razonable. La propuesta del Fondo no es una propuesta expropiadora. No es que nos vamos a quedar con toda la riqueza de Uruguay. Es de unos márgenes de sectores que tienen espalda para poder contribuir. Además, nos pone en otra discusión. No quedarnos sólo en la discusión de cómo se financia, sino quedarnos en la discusión política de si nos merecemos vivir de otra manera desde el punto de vista de la condición del hábitat.

¿Qué resistencias surgen en esta discusión? ¿Cuáles son los argumentos y qué responderías?

El argumento es un argumento clásico, que se ha instalado como un círculo de acero: cualquier medida que les cambie las reglas de juego a los sectores económicamente más potentes, por tímida que sea, puede ahuyentar al sector potente de la economía. Vas a tener ese debate cuando quieras mejorar el salario mínimo, cuando quieras incrementar el presupuesto. Está colocado como una ley: al sector más potente de la economía hay que garantizarle que en ningún caso va a participar en nada. Por eso es un ejemplo muy claro el de la reforma jubilatoria, porque así ese sector es el que nos va a sacar a todos del atraso, y cuando ese sector crezca, desparramará el resultado de su crecimiento en toda la sociedad.

Es contradictorio que se diga esto en un momento récord de los depósitos de residentes en el extranjero. Demuestra que una parte importante del crecimiento económico, lejos de desparramarse, derivó al sistema financiero internacional. Pero ese es el debate. ¿El fondo del debate cuál es? Que se ha instalado como un principio religioso que ninguna medida laboral, social, fiscal puede tocar los intereses de los más poderosos, porque los más poderosos son intocables. Creo que las fuerzas sociales y las fuerzas progresistas tienen que poner en cuestión esto.

En ese sentido, ¿qué evaluás a nivel social?

La discusión arrancó hace unos meses. Hasta ahora, está muy concentrada en las cooperativas de vivienda y también con muchos temas que le hicieron competencia, porque arrancó en medio de la discusión de la reforma jubilatoria y, además, con un conjunto de temas de corrupción que han sacudido la discusión pública. Entonces le ha costado tener la centralidad que tiene que tener. Hay que recuperar la centralidad del tema. Que trascienda lo que es hoy el movimiento cooperativo, que ha sido el sector más potente. Por ejemplo, creo que el movimiento sindical tiene que ser socio de esta pelea. Hasta ahora no se ha logrado que se aborde con la fuerza suficiente. Hubo un acto, pero cada 1º de mayo pensás que tendría que ser, dentro de las medidas, una medida a reivindicar, o en campaña hacia adelante en los colectivos que están en los asentamientos. Me parece clarísimo que ahí tenés que colocar una discusión profunda en la fuerza política. El tema es cómo vas ganando sociedades en las intendencias, que te permitan, cuando se atraviese la discusión, tener una espalda social y política lo más ancha posible. Esa discusión hay que hacerla.

Si tuvieras que hacer una autocrítica, ¿qué dirías?

A mí me pasó, con relación a este tema, estar reclamando lo mismo casi todos los años. Los períodos en que el Frente fue gobierno, venir a golpear y a discutir el tema de la vivienda y los recursos, creo que de 2005 a 2019, todos. No sé si me tengo que revisar yo. En realidad, nosotros vinimos a movilizarnos por presupuesto y políticas más amplias para vivienda. Sé el contexto, que heredamos un presente griego que era un Banco Hipotecario fundido, en un país que además estaba temblando, que tenía un Banco República con un patrimonio por debajo del mínimo exigible. Esas condiciones las conozco. Pero sé que una vez que logramos atender la primera demanda más urgente, que es la indigencia y la pobreza infantil más dramática, y los temas laborales que estaban hundidos, nos costó darle centralidad al tema de la vivienda. Uno puede señalar hitos –la mayor cantidad de sorteos, que creció el presupuesto en relación con el producto–, pero el punto de partida del producto era muy, muy bajo. Si bien en el tema de los asentamientos irregulares, que es el más promocionado, lo estancamos, no lo hicimos retroceder lo suficiente.

Parte de esta discusión no es de ahora; de hecho, fuimos a la campaña de 2019 con una propuesta de programa que consistía en duplicar la inversión en vivienda. Era la única área en la que ibas con un planteo concreto. En el resto de los temas podías decir “quiero mejorar, tratar de atender, tender a”, pero en vivienda era duplicar la inversión en vivienda. Es más, hasta habíamos ido con una propuesta programática que establecía que parte de las viviendas fueran en alquiler del Estado, para tenerlo como ente regulador. O sea, la autocrítica sobre el tema de vivienda fue ya en 2017, 2018. De hecho, es una de las áreas en las que vas con una propuesta programática de cambio bastante sustancial por lo que venías haciendo, que no niega el subsidio permanente y otras medidas.

Me cuesta contestar como integrante del gobierno que yo no era, porque yo estaba militando socialmente, pero sí creo que el Frente, ya desde antes, hacía un ensayo autocrítico sobre el tema, de decir: “Hay que abandonar la idea de que estoy mejor si hago las cosas mejor que el que estaba antes”. Estoy mejor si logré avanzar sustancialmente en atender el tema estructural. Ahí hay una síntesis que no siempre logramos hacer. Creo que los períodos de gobierno a veces te van generando la conformidad de decir “antes estaba esto, entonces esto es mejor que lo que estaba antes”. Sí, pero no alcanza para generar épica, utopía. Es un debate que tiene que remover a la gente y sobre todo a las experiencias de izquierda después de tiempo en el gobierno. Lo digo ahora porque lo dije antes. En 2018 uno de los debates más potentes qué dimos fue decir: “¿Cuánto de la excesiva institucionalización de la izquierda le hace perder perspectiva estratégica a la izquierda?”. Cuando piensa sólo desde la gestión de la cosa pública y no está pensando con una pata en la cooperativa, en el movimiento social, en la Universidad, en la cultura, en el colectivo feminista, en el colectivo de derechos humanos. Cuando las estructuras de la izquierda están solamente formadas por compañeros valiosísimos, pero que solamente están en la gestión administrativa del Estado o parlamentaria, perdés otra riqueza que está ahí, otras contradicciones que están ahí, que si no las ves, no desaparecen.