14 de los artículos que contiene el capítulo del Ministerio de Vivienda (MVOT) de la Rendición de Cuentas introducen cambios sustanciales a la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (18.308). Varios de ellos, que van del 295 al 309, fueron incluidos en un proyecto de ley que envió el Poder Ejecutivo este año al Parlamento, con el objetivo de impulsar “una modernización y actualización del sistema” que se propone llevar a cabo “flexibilizando algunos aspectos” de la normativa vigente, principalmente en lo que refiere a categorización de suelos, áreas inundables y faja costera, lo que genera incertidumbre, preguntas e incluso preocupación entre académicos especializados en urbanismo y ordenamiento territorial.
La transformación de suelos, que pueden ser urbanos, suburbanos o rurales, es competencia exclusiva de los gobiernos departamentales y es importante porque se vincula directamente al uso que le puede dar a esos territorios –agrícolas, residenciales, industriales, etcétera–, procesos de urbanización y tipos de obras, emprendimientos o desarrollos inmobiliarios que se pueden promover en ellos. La categoría de los suelos se puede transformar mediante lo que se conoce como Programas de Actuación Integrada (PAI), y el procedimiento está regulado en la Ley 18.308. La Rendición de Cuentas propone, entre otras cosas, modificar este instrumento.
José Aranco, director de Ordenamiento Territorial del MVOT, dijo a la diaria que lo que se busca es “tratar de agilizar y optimizar los procedimientos” de transformación de los suelos, dado que “uno de los problemas que se ve con la normativa de hoy en día es que se requiere una secuencia de dos instrumentos: primero, uno que asigna a un sector el atributo de potencialmente transformable y, después, otro que transforma efectivamente la categoría”. Aranco dijo que en la práctica se dan situaciones, por ejemplo, en las que “cambia la matriz productiva o viene un emprendimiento y es necesario transformar la categoría del suelo, y con la norma actual no se puede” en tiempo y forma.
Mientras la ley actual restringe la incorporación de terrenos a los suelos de categoría urbana y suburbana a los que ya tengan previamente el atributo de potencialmente transformable (APT) –el primer instrumento que mencionaba Aranco–, el artículo 295 de la Rendición de Cuentas plantea la creación de un PAI “complementario” por el cual se podría transformar “un sector del territorio de cualquier categoría de suelo, que no cuente con el atributo de potencialmente transformable”, con el solo requisito de que, si se trata de suelo rural, “la transformación haya sido declarada de interés departamental”.
“La idea es, buscando mantener todas las garantías –que tengan participación pública y evaluación ambiental–, adecuarlo a la realidad, porque, de hecho, se transforma la categoría igual” en la práctica, aseguró Aranco, y destacó que en estos artículos se agrega que “la categorización de suelos es un aspecto sustancial del ordenamiento territorial”, lo que “va en el sentido de que para modificar la categoría se requiera un instrumento de ordenamiento territorial, que tiene todas esas etapas y garantías”. Según planteó, la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial ha detectado que “a veces, al entenderse que no es sustancial, algunos gobiernos departamentales buscan obviar el trámite de los instrumentos, y con un decreto de la Junta Departamental lo hacen sin el procedimiento”.
Una de las principales críticas que recibió esta modificación es que iría contra el espíritu de la ley de 2008, que es promover la planificación sobre el territorio, con una mirada a largo plazo y énfasis en el cuidado ambiental. Para Aranco, en los hechos, “esa anticipación y planificación a largo plazo no solo muchas veces no se cumple, sino que se terminan transformando las categorías por otras vías”. “Esto es darle un cariz de realidad a la ley, siempre con planificación y con garantías”, recalcó el jerarca.
Menos restricciones, más especulación
“Uno de los negocios más grandes en el mundo, además de la droga, es cambiar el suelo de categoría rural a urbano”, comparó, en diálogo con la diaria, Alicia Artigas, arquitecta y magíster en Ordenamiento Territorial especializada en políticas de suelo. Artigas explicó que ese pasaje de suelo rural a urbano “tiene una enorme ganancia” y “no por casualidad hay grandes proyectos urbanos y grandes inversores que arman el negocio y después lo venden, porque el verdadero negocio era cambiar la categoría del suelo”. La arquitecta señaló que “todos esos proyectos fracasados que uno ve por ahí es porque en realidad era un negocio inmobiliario que después que le cambiaron la categoría se lo vendió a otro, que vuelve a especular con ese suelo”.
Siguiendo ese razonamiento, Artigas destacó que desde el momento en que se le otorga el APT a un suelo se “instala una expectativa de enriquecimiento al propietario, entonces es una responsabilidad muy grande de la planificación el decir 'esto va a transformarse'”, por lo que, a su entender, esta definición “no puede quedar librada a la discrecionalidad de la intendencia”, lo cual se establece en el artículo 295, con la creación del PAI complementario. “Eso es abrir la puerta a todo tipo de especulación sobre el suelo rural”, sentenció.
En una línea similar, el doctor en Estudios Urbanos y licenciado en Ciencia Política Marcelo Pérez sostuvo que lo que atraviesa a los distintos artículos sobre ordenamiento territorial es “la flexibilización y la ausencia de ciertas garantías o cuidados en la ordenación del territorio”, sobre todo en lo que respecta a los PAI. Si bien reconoció que este instrumento, en la práctica, “tiene aspectos muy débiles y criticables”, en estas modificaciones se refleja “una intención de sacarle las garantías o las anclas que tiene para facilitar procesos y acelerar los tiempos para nuevos desarrollos de índole inmobiliaria en general”, propiciando “el cambio del uso del suelo en favor de lo urbano”.
Según Pérez, estos cambios responden al hecho de que “el sector privado entiende que hay un proceso burocrático que lleva mucho tiempo” en lo que respecta a la transformación de suelos, por lo que “esta norma viene a achicar esos tiempos y a tener menos restricciones”. “El perfil que han venido mostrando las intendencias ha sido el de favorecer los emprendimientos, porque hay un discurso hegemónico de la necesidad de contar con inversión privada”, continuó, y puso como ejemplos de este punto a las intendencias de Maldonado y Salto.
Por el contrario, para Pérez se deben “reforzar los mecanismos de control y vigilancia para que en el territorio no se haga cualquier cosa en cualquier lado”, porque “es muy difícil después de que vos transformás un suelo en suburbano o urbano que vuelva a rural”, explicó. En ese sentido, consideró que la pregunta que debe hacerse es si “efectivamente como sociedad queremos que se siga expandiendo lo urbano para tal o cual lugar” y “qué efectos tiene eso”.
Asimismo, Pérez planteó un posible nexo entre estos cambios legales con el desarrollo de barrios privados, dado que “habitualmente el negocio de las urbanizaciones cerradas o barrios privados” tiene “un mecanismo de rentabilidad que es la renta del suelo al cambiar de rural a suburbano o urbano”, lo que implica que un suelo que no se podía fraccionar se pueda fraccionar.
La “desprotección” de la faja costera
El artículo 306 de la Rendición de Cuentas sustituye el artículo 50 de la Ley 18.308, que trata sobre la protección de las zonas costeras y la famosa franja de 150 metros desde la costa y, entre otros cambios, suprime la referencia a un Plan Especial de reordenamiento de fraccionamientos no consolidados en la faja de defensa de las costas –situación que se da, por ejemplo, en balnearios de Rocha–. José Luis Sciandro, abogado especializado en medio ambiente y docente de Derecho Ambiental en la Licenciatura de Gestión Ambiental del CURE, sostuvo que este artículo contiene aspectos “graves”, porque el Plan Especial previsto en la norma actual permitía “consolidar esa cesión [de los 150 metros] y prever la reordenación en algo más ambientalmente posible, más sostenible”, por lo que “esa supresión no es un progreso, es un regreso”.
Lo que más “preocupa” al abogado es la derogación del numeral 3 del artículo 13 de la Ley de Centros Poblados, que se anuncia al final del artículo 306. Sciandro recordó que el referido artículo ya “no existe, o sea que no tiene sentido alguno derogarlo, porque fue sustituido por el artículo 83 literal G de la Ley 18.308”. Explicó que “esto es muy grave porque crea un problema interpretativo innecesario: si se deroga lo que la ley ya había sustituido, ¿entonces con qué nos quedamos?”, inquirió. Además, explicó que no se trata de un artículo cualquiera, sino que es el que reza que no podrá situarse ningún predio en contigüidad a los cauces de dominio público. “Gracias a esta norma hoy tenemos playa”, resaltó.
Por otra parte, Sciandro subrayó que con la redacción que se propone, los 150 metros de protección podrían limitarse a los ríos de la Plata, Uruguay, Negro, Santa Lucía, Cuareim, Yaguarón, el litoral atlántico y la Laguna Merín, dado que son los únicos que se menciona expresamente en el artículo. “Si me derogan el artículo 13 me dejan el resto de los cauces públicos sin los 150 metros”, advirtió, y puso el ejemplo de que alguien “podría interpretar eso con mala fe” si se quiere “hacer una casita al lado del arroyo Maldonado”. “Esto implica la desprotección de todos los cauces públicos del Uruguay, salvo estos que están nombrados aquí”, aseveró.
Leonardo Altmann es arquitecto, magíster y doctorando en Estudios Urbanos, trabaja en el Instituto de Urbanismo de la FADU y es docente en el Grupo de Estudios Territoriales del CURE. Consultado por la diaria sobre los cambios propuestos en lo que respecta a la faja costera, identificó algunos problemas de “técnica legislativa”, dado que, en su opinión, “tiene que estar aclarado que lo que se quiere preservar es el escenario actual que tenemos, que es, justamente, el de proteger los cauces de cursos de agua públicos”. En ese sentido, coincidió con Sciandro en que “hay muchas décadas de normativas nacionales sobre el tema aguas que van en ese sentido y es importante mantenerlo”, y dijo que espera que sea “una cuestión de redacción y no que se plantee un cambio sustancial en la legislación que hemos tenido hasta ahora”.
En una línea similar, Artigas calificó el artículo 306 como “preocupante”, pero con la expectativa de que sea “un error”, porque “está muy instalado en nuestra sociedad que los 150 metros son públicos” y de esta forma se estaría yendo contra “lo que ha instalado esa cultura de faja costera pública”.
Consultado sobre este artículo, Aranco dijo que lo que se buscó es “unificar en una norma sola el tema de la cesión de las fajas”, que está referenciada en diversas normativas, y puntualmente señaló que la Ley de Centros Poblados “establece la cesión de la faja de 150 metros cuando se forman nuevos centros poblados”, pero “actualmente, muchas veces, las áreas ya son suburbanas y urbanas, entonces se entiende que no hay formación de centro poblado y se ha complejizado el tema de la aplicación de esa norma”. A su entender, lo que se propone ahora “tiene un sentido más práctico” que la ley vigente.
“Criterios más flexibles” en áreas inundables
Por otro lado, la Rendición de Cuentas hace algunos cambios a los artículos de la Ley de Ordenamiento Territorial que tienen que ver con la prevención de riesgos en las zonas inundables. Por ejemplo, se sustituye la expresión “los instrumentos de ordenamiento territorial deberán orientar los futuros desarrollos urbanos hacia zonas no inundables” por “los futuros desarrollos urbanos deberán evitar orientarse hacia zonas inundables”, y se agrega que “los instrumentos de ordenamiento territorial del ámbito departamental referidos al suelo urbano y suburbano deberán incluir un mapa de riesgo que definirá los niveles de riesgo de las áreas inundables del territorio objeto de regulación, clasificándolos en riesgo alto, medio y bajo, definiendo los usos y actividades admisibles en dichas zonas conforme a lo dispuesto por la reglamentación específica en la materia”.
Asimismo, se establece que en las zonas inundables con períodos de retorno menor a cien años no es “admisible el uso residencial permanente” ni “la creación de nuevos predios con usos incompatibles con la situación de inundación”.
Consultado al respecto, Sciandro identificó “una intencionalidad un poco vedada a la prohibición absoluta que en el Uruguay existe desde el año 30, que prohíbe transformar suelo rural inundable en suelo urbano”. Si bien admitió que “eso nunca se cumplió”, pese a que se repitió en “250 normas posteriores”, planteó que “lo novedoso de esta norma [la Rendición de Cuentas] es que parecería tender a una cierta flexibilización, por el uso de términos muy elípticos”, como “deberán evitar orientarse”. Por lo tanto, aunque insistió en el incumplimiento histórico de esa norma, consideró que “esto tampoco le hace ningún favor a que no se haga suelo habitable en zonas inundables”.
También se expresó en ese sentido Altmann, al decir que “la redacción actual es imperativa” y “mucho más fuerte que la redacción propuesta”, y evaluó que “habría que buscarle la vuelta para ser cada vez más garantistas sobre en qué lugares no podemos tener usos urbanos habitacionales y desarrollo de infraestructuras”, mientras que Artigas apuntó que no se debe considerar “admisible el uso residencial”, sea permanente o no, porque la experiencia dicta “que el residencial no permanente, como pueden ser viviendas de verano, termina, en algún momento, siendo viviendas permanentes”.
Consultado al respecto, Aranco explicó que a nivel departamental ya se aplican “muchas veces” los mapas de riesgo, “que son elaborados en conjunto con la Dirección Nacional de Aguas”, los cuales “establecen criterios un poco más flexibles” al que propone la ley 18.308, con una especie de “semáforo” para clasificar los niveles de riesgo y el tipo de construcciones que se puede habilitar en cada zona. En ese sentido, apuntó que el criterio que transmitió la Dirección Nacional de Aguas al ministerio es que “lo que tiene que estar excluido en las zonas inundables son las residencias permanentes”. En cambio, “una cancha de fútbol puede estar en un área inundable”, e incluso “algún camping”, ejemplificó.
Cuidar la forma
Altmann planteó que en estos artículos se “toca los temas más sensibles” del marco regulatorio del ordenamiento territorial, y consideró que no deberían “aparecer dentro de todo ese cúmulo de artículos que abarcan un montón de temas [en referencia a la Rendición de Cuentas], sino como algo que se pueda discutir con otros tiempos y de forma específica”.
Aunque reconoció que el estudio de la ley es necesario por los años que pasaron desde su aprobación, y el hecho de que “en el territorio siempre hay actores en conflicto y la administración, de alguna forma, lo que trata de hacer es amortiguar todos esos intereses”, Altmann recalcó que “lo que está atrás desde esto no es menor”, sino que es “básicamente, qué cosas pueden pasar en cada lugar del territorio y quién, de qué manera, puede hacer cambiar eso”. En esa línea, resaltó que “de la Ley de Centros Poblados para acá el tema de la transformación del suelo es un tema siempre áspero”, por lo que “sería bueno poder discutir temas tan sensibles sin apuros y sin pensarlos como una presión”, insistió.
Sobre el contenido, Altmann coincidió en parte del diagnóstico del gobierno, en el sentido de que “puede llegar a suceder que los tiempos en los que se procesa, donde se hace la evaluación, el análisis de las transformaciones futuras y el horizonte de los planes” se “empieza a desfasar con las dinámicas que se empiezan a dar en territorios”, al aparecer “nuevos ámbitos que pueden ser de interés por parte de los privados o por parte de la Administración a desarrollar”. En ese sentido, recordó que “se han hecho muchas enmiendas a la ley orgánica territorial desde que se aprobó”, por lo que es positivo “observar un poco todo este proceso, evaluarlo y plantear las transformaciones, porque obviamente en esta cuestión de los usos que se dan en el suelo siempre vas a tener actores en conflicto”.