El jueves 31 de agosto se presenta La economía del primer ciclo progresista, un libro del centro de estudios Etcétera editado por Fin de Siglo con el apoyo de la fundación Friedrich Ebert en Uruguay. Se enmarca en una de las líneas de trabajo del centro, que aspira a la comprensión del pasado como forma de entender el presente y “poder pensar mejor el futuro”, en palabras del economista Fernando Esponda, uno de los coordinadores de la obra junto a Juan Ignacio Dorrego, magíster en Desarrollo por la Universidad de Londres, y Santiago Soto, magíster en Políticas Públicas por la Universidad de Oxford, economista y politólogo. En la obra, 11 economistas analizan las políticas macroeconómicas, la estructura productiva, la inserción internacional, el mercado de trabajo y la matriz de protección social de los gobiernos del Frente Amplio (FA). Un período de 15 años (2005-2020) que es caracterizado como un ciclo, con su “amanecer” y “su ocaso”. Incluye no solamente un análisis de los aspectos más clásicos de la economía, como la política monetaria y fiscal, sino también cómo se distribuyó el bienestar. Y además, incorpora entrevistas a dos de los principales protagonistas del ciclo: el exvicepresidente y exministro de Economía Danilo Astori, y el expresidente José Mujica.
Los autores del libro “muestran un claro corte generacional”, explicó Dorrego, “con un interés puesto en el futuro”. “No puede haber un buen segundo ciclo progresista sin entender a fondo el primero”, afirmó Soto, durante la conversación que los tres coordinadores mantuvieron con la diaria.
¿Cuáles fueron a su juicio los principales aciertos de la política económica del FA, desde una perspectiva de izquierda o progresista?
Santiago Soto: En economía siempre hay dos grandes campos de resultados, que muchas veces se ven como opuestos: por un lado, el crecimiento, la expansión de la producción y de las capacidades, y por otro lado, quiénes se apropian de los frutos del proceso productivo. Crecimiento y distribución son los dos grandes protagonistas de los debates de la economía. Creo que la gran virtud, o una característica que fue especial del período del primer ciclo progresista, que lo distingue de otros procesos en la región y también en el mundo, es haber podido combinar las dos cosas. O sea que Uruguay vivió su período de crecimiento más prolongado de la historia, 17 años consecutivos de crecimiento económico hasta la irrupción de la pandemia en 2020, y además un crecimiento con tasas muy significativas. Y al mismo tiempo, recorrió buena parte del camino que le queda para ser una sociedad más parecida a las más igualitarias de los países más desarrollados. Y fue, dentro de los procesos progresistas de la región, el país donde más cayó el índice de Gini (que mide la desigualdad: cuanto menor es el Gini, menos desigualdad). Si uno mira esa combinación, es algo que no es habitual en los procesos políticos en el mundo, y tampoco en la historia de Uruguay. Yo creo que el principal éxito fue lograr combinar el crecimiento con la distribución.
Fernando Esponda: El capítulo uno, que habla de la política económica, se estructura en tres grandes períodos de análisis: un período de grandes reformas entre 2005 y 2008, un período de crecimiento y auge entre 2008 y 2014, y un período de desaceleración entre 2014 y 2019. Y cuando uno piensa aciertos y debilidades, los estructura un poco en el tiempo. Nosotros le ponemos “el primer ciclo progresista” porque es diferente a otros ciclos que se ven en la economía a lo largo de la historia de Uruguay, hay un cambio cualitativo producto de un proceso de acumulación de discusión que hace que se desarrollen un conjunto de reformas en diferentes sectores de las políticas públicas. Lo más cómodo es visualizar en las primeras etapas los principales aciertos y visualizar los mayores problemas en lo que sería el tercer período, en el que la economía muestra una desaceleración: si bien sigue creciendo, crece a tasas muchísimo menores, el mercado de trabajo se ve más resentido, y la política fiscal, que es la que permite desarrollar otras políticas, se ve mucho más tensionada. Y en el libro uno puede ver distintas hipótesis de por qué se da ese crepúsculo, ese ocaso. Qué tanto se debe a condiciones externas y qué tanto se da por un enfriamiento de la propia capacidad de innovación de las políticas que hizo el ciclo. Ahí está la discusión más interesante para pensar en clave de futuro.
¿Hubo limitaciones inherentes al modelo progresista? Porque en los gráficos se muestra cómo se detiene la reducción de la desigualdad cuando comienza a frenarse el crecimiento.
Juan Ignacio Dorrego: Por un lado, está lo que decía Santi, lo que pareciera ser la ruptura del pacto entre crecimiento y distribución, que empieza a marcar la decadencia del ciclo. Y por otro lado, está lo de [Carlos] Real de Azúa, del impulso y su freno, cómo el mismo modelo de desarrollo encuentra o siembra los obstáculos que después le van a costar caro a la hora de sostenerlo.
Fernando Esponda: Nosotros en el prefacio ponemos que según cada lector y sus bagajes, podía encontrar cosas en el libro que le validaban sus ideas. En esta línea, si se piensa el ciclo progresista como una especie de tercer batllismo, uno está tentado a ir hacia la crítica de Real de Azúa, en el sentido de que la propia dinámica que genera el impulso es la que también genera su freno. Muchas veces se cita el impulso y el freno poniendo énfasis en el impulso y el freno, y la clave de Real de Azúa es la palabra su, porque no es un freno externo, es el freno que genera el propio impulso. Es una tesis que manejaron quienes hoy están en el gobierno: el FA construye un estado de bienestar que después no puede ser sostenido por el aparato productivo, y vía déficit fiscal y atraso cambiario genera limitaciones. Esa idea se ve matizada por algunos elementos que aparecen en el libro. Por ejemplo, este juego entre lo interno y lo externo. En el período de desaceleración 2014-2019, Uruguay crece menos que antes, pero al mismo tiempo crece más que la región. Si Argentina y Brasil hubieran crecido más que Uruguay, uno hubiera podido pensar que la causa de esa desaceleración fue fundamentalmente interna. Para mí esa hipótesis al estilo Real de Azúa puede explicar la dinámica del déficit fiscal, la discusión sobre el gasto exógeno y endógeno y la capacidad de hacer política, pero esa hipótesis aplicada en relación con el crecimiento económico no es tan clara.
Danilo Astori, Lucía Topolanski, José Mujica y Tabaré Vázquez, durante el cambio de mando presidencial, el 1° de marzo de 2015, en la plaza Independencia.
Foto: Sandro Pereyra
Además es un poco desalentador poner el problema en la matriz de protección social, porque la consecuencia en términos de política sería la necesidad de achicarla.
Fernando Esponda: Quienes vienen con esta tesis en definitiva aplican una respuesta asociada a esa tesis, que es una disminución del gasto y del Estado en este período de gobierno. Incluso cuando uno ve el arranque de este gobierno, las primeras acciones son de disminución del gasto y uno ve una disparada del dólar. Pero ahora lo que estamos viendo es un déficit fiscal que vuelve al de 2019 y un encarecimiento de Uruguay respecto del mundo –atraso cambiario es una definición un poco gris en la economía– que está más agravado que antes, entonces, ahí se desdibuja un poco esa tesis aplicada a la política en la actualidad.
Santiago Soto: Pese a que sobre el final del ciclo progresista la dinámica del déficit fiscal fue creciente y claramente fue un tema de preocupación, fue tema de campaña, si lo comparamos con lo que Real de Azúa veía cuando criticaba al batllismo, en el primer ciclo progresista uno no vio una dinámica de déficit fiscal explosiva. De hecho, el ciclo termina con Uruguay con el grado inversor consolidado, con una dinámica inflacionaria que estaba en la zona de confort, en la misma línea en la que se ha movido en el último tiempo. La aplicación directa de la idea de Real de Azúa sobre el descontrol, en el primer ciclo progresista, si fue de esa manera, fue más matizado; el segundo batllismo se va del gobierno en una situación muy compleja, de descontrol monetario, fiscal. El problema a fines de los 50 era realmente una crisis muy importante, con deterioro de los salarios y de los ingresos. Eso no fue de esa manera en el ciclo progresista. De hecho, vino una pandemia después y asumió otro gobierno y el país respondió, tenía en la caja de herramientas muchas más cosas que las que tenía en 2002, 2003. Sobre la dinámica interna, yo creo que hay algo de la dinámica de la economía política de los incrementos presupuestales que cambió cualitativamente durante el ciclo, y que uno puede ver cómo eso fue achicando el margen de la política, porque los incrementos presupuestales fueron más grandes al principio que al final, debido a que iban acompañando también un proceso de crecimiento que se fue desacelerando. También el gasto endógeno –que viene dado– pasó del 8% en el primer período de gobierno al 70% en el tercer período. O sea que no solamente se achicó en cantidad lo extra, que es donde se da la discusión más relevante por la asignación de recursos, sino que se fue reduciendo cuánto de eso estaba dentro de la disputa de lo político y cuánto venía determinado por procesos anteriores o por procesos que está viviendo la sociedad, como, por ejemplo, el envejecimiento poblacional. Ese es uno de los nudos en los que a cualquier persona de izquierda o a cualquier persona que le interese combinar crecimiento y distribución sin duda le vale la pena detenerse a pensar, y en el libro van a encontrar insumos para discutirlo.
Fernando Esponda: También Uruguay cambia. Recuerdo que yo le decía a un vecino: “La pobreza bajó de 40% a 8%”. Y el vecino me decía: “Sí, pero yo veo más gente en la calle”. Y las dos cosas son ciertas, pero quizás las políticas para bajar la pobreza de 40 a 8 son unas –el empleo te tracciona fuertemente la baja de la pobreza y el aumento del salario mínimo es una herramienta fundamental para eso–, pero en un momento quizás esa no es la herramienta.
Santiago Soto: En 2005, uno de cada cuatro trabajadores vivía en hogares pobres, eso al final del período era uno de cada 20, el 5%. Claro, la sociedad en 15 años se transformó radicalmente, los niveles de bienestar y las aspiraciones sociales también cambiaron mucho.
Juan Ignacio Dorrego: Esto me parece que conecta con por qué hacer el libro, para poner una alerta de que un nuevo ciclo progresista debería incluir una nueva agenda de reformas que aborden el Uruguay que hoy tenemos, que es distinto o lejano de ese 2005.
El FA ya elaboró su documento programático base, que está siendo discutido en los comités, y no hay allí una agenda de reformas propuesta.
Santiago Soto: El programa del FA es un proceso y un producto, y creo que están en la parte del proceso todavía. Y yo incluiría también en el producto programático la interpretación programática en campaña, por lo menos históricamente el producto final termina también incluyendo eso.
La visión de Danilo Astori
“La política fiscal es, en mi opinión, el principal instrumento de la política económica. Por eso hay otra forma de concebir la política fiscal, que es intertemporal. Yo puedo recortar hoy para tener un mejor resultado fiscal del que tendría de otra manera. Sin embargo, sé que, si neutralizo ciertos factores negativos por la vía de un mayor gasto público, estoy trabajando por resultados positivos en un plazo diferente, que está ubicado más adelante en el tiempo. Me parece que esta aproximación intertemporal de la política fiscal es la que faltó desde 2020 en el país y es la que, en mi modesta opinión, habría que poner en práctica. El manejo fiscal es, sin lugar a dudas, uno de los elementos fundamentales que separan las dos visiones que hay hoy en el país, la visión del gobierno y la de la oposición, encarnada en el Frente Amplio”.
“La situación de algunas empresas públicas tuvo una influencia negativa sobre el desempeño económico durante esos años (se refiere a los años posteriores a 2015), y esto es una autocrítica de nuestros gobiernos. Los problemas derivados de la falta de transformación del papel de las empresas públicas representan la otra cara de lo que sucedió con la productividad durante el período que estamos analizando”.
“Yo creo que no practicamos una agenda pro productividad como debimos haber hecho. Tenemos condiciones de formación humana que deberían ser mejoradas en gran medida, y tenemos también deficiencias en materia de capacidad física e infraestructura. Ahora tenemos el impacto de la inversión asociado a la segunda planta de UPM y el Ferrocarril Central, pero la inversión pública está muy por debajo de lo que debería estar, sobre todo para lograr aumentar las capacidades físicas y humanas”.
“Quedaron transformaciones estructurales pendientes muy importantes, que indudablemente el país necesita poner en práctica. Por ejemplo, el país necesita una transformación estructural en la seguridad social, que es bastante más que las jubilaciones. Esta problemática quedó entre los debes durante nuestro último gobierno, por decirlo de alguna manera, entre las cosas pendientes que no se hicieron y que el país necesitaba hacer”.
¿Esa agenda de reformas debería incluir un capítulo tributario?
Fernando Esponda: En el período de grandes reformas, 2005-2008, la discusión esencial en el sistema tributario básicamente era impuestos indirectos versus impuestos directos, IVA versus IRP-IRPF. El IVA tiene la virtud de que recauda fácil y es menos distorsivo, pero tiene un problema de distribución del ingreso. El IRPF y el IASS permitían introducir equidad al sistema tributario. Ese esquema un poco está roto, porque ahora empieza a discutirse el IVA personalizado, hacer progresivo el IVA. Y ahí hay un espacio de discusión que para mí es súper interesante, quizás hay que pensar cómo hacer para que el IVA sea más distributivo. Es una ventana de pensamiento que se está discutiendo a nivel internacional y local, en varios partidos políticos.
Lo han mencionado integrantes del actual oficialismo.
Fernando Esponda: Dentro del actual oficialismo, dentro de la coalición. Y ahí hay un espacio incluso para discutir con personas con orientaciones diferentes, pero que empiezan a ver que en el IVA hay un espacio para mejorar la progresividad. Y no estamos hablando de un impuesto marginal, estamos hablando del principal impuesto dentro del sistema tributario. Ahí hay una forma de impuesto que no existía ni conceptual ni tecnológicamente en 2005-2008. Después está el espacio de los impuestos verdes.
Juan Ignacio Dorrego: La respuesta concreta a tu pregunta es “sí”, porque privarse de discutir los temas tributarios y fiscales en un nuevo proceso progresista sería amputarse.
Santiago Soto: El mundo está discutiendo el impuesto a las empresas, de dónde van a tributar las rentas que generan las empresas que tienen cierto porte. Es algo que se vino y es probable que en los próximos cinco años vaya a implicar dar discusiones sobre los regímenes especiales que tenemos nosotros en Uruguay. Uruguay tiene que estar bien preparado para eso, y si uno mira, hay muy poco arriba de la mesa, salvo algunas pocas voces. Si el mundo sigue discutiendo en la línea que viene discutiendo ahora, en los próximos años Uruguay va a tener que tomar decisiones sobre sus regímenes, algunos que fueron utilizados muy intensamente en el ciclo progresista, como los regímenes de promoción de inversiones, y discutir cómo se adaptan para cumplir con los estándares que parecería que podrían definirse a nivel mundial.
¿Qué elementos les parece que aporta el libro para entender la derrota del FA en 2019?
Fernando Esponda: Ahí yo creo que el capítulo de empleo es el más relevante desde el punto de vista económico. Este libro no habla sobre seguridad; el principal problema identificado por la ciudadanía en 2019 se refería a seguridad, pero en segundo lugar estaba el empleo. Y el déficit fiscal también, como elemento discursivo, el déficit fiscal como sinónimo de descontrol e insostenibilidad de un modelo.
Juan Ignacio Dorrego: Yo también lo vinculo con el capítulo cuatro, de la matriz de protección, de bienestar. Quien viene con la idea de que este ciclo lo que hizo fue engordar el Estado, tal vez ve el capítulo cuatro como un check list de confirmaciones: estábamos jugando a ser un país que no éramos.
Fernando Esponda: Pero el capítulo dos, por ejemplo, muestra la estructura productiva en términos del PIB y del empleo, y ahí se ve que el empleo no crece en la administración pública. Sí crece en salud y en educación.
Santiago Soto: O sea, la cantidad total de trabajadores y la cantidad de trabajadores en la administración pública crecen en la misma proporción.
Juan Ignacio Dorrego: Sin embargo, ese sí fue un mensaje sobre el cual se construyó una narrativa.
Santiago Soto: Creo que hay una idea que está contenida en la palabra ciclo que ayuda a entender la derrota del ciclo anterior y a entender cómo debería pensarse hacia adelante. Claramente hubo un proceso que vino con un empuje, con una agenda muy definida, que logró instaurar y generar cambios muy importantes, que tuvo un contexto que lo empujó, que pasó el primer mojón de 2008, algunos problemas que se generaron en el propio auge, un problema externo, una desaceleración y una bajada de la propia intensidad de la agenda. Siento que lo que empezó en 2005 terminaba en 2020 inexorablemente, más allá del resultado de la elección. Cuando uno mira las variables económicas, hay algo de cerrar una etapa.
La visión de José Mujica
“Luego de asumir el primer gobierno, ¿cuáles fueron los principales lineamientos económicos para guiar la conducción? Uno de los ejes de la política económica en aquel momento era priorizar la inversión todo lo posible. Y fuimos hasta idiotas. Es decir, en el afán de promover la inversión nos comimos algunos clavos al pedo. Nos pasamos de la raya, pero el resultado global para mí fue positivo”.
“Premiamos la inversión, trajimos a Ta-Ta, le prestamos plata, le pusimos el mercado, ¿y qué negocio? En realidad, no multiplicó nada la riqueza, porque mató un montón de boliches chicos. Es decir, entramos a confundir gordura con hinchazón”.
“Esos molinos de viento que pusimos acá los pusimos porque en Europa quedaron de clavo. Ellos no invirtieron allá y nosotros aprovechamos la coyuntura. Pero fuimos unos giles. ¿Por qué unos giles? Porque vinieron y pusieron la patente y el Banco República les prestó plata. Lo podíamos haber hecho nosotros directamente. Pero bueno, aprovechamos la coyuntura y se hizo”.
“Ese es otro comodín que tiene nuestro país, el de las empresas públicas. Yo, por abajo, les dije que inviertan todo lo que puedan. Una empresa que no invierte envejece. Y en el caso de las empresas públicas, el envejecimiento propicia la privatización, porque va perdiendo eficiencia. ¡Es de cajón eso! En la época en la que estamos la reinversión tiene que ser permanente, porque si no, se produce un proceso de estancamiento y envejecimiento. Y no precisás ser ningún fenómeno para darte cuenta de eso. Pero, como siempre, el gobierno central precisa guita y echa mano a las empresas públicas y las acogota. Por eso el ‘inviertan todo lo que puedan’, pero de repente nos pasamos. Había un dilema ahí, ¿viste?”.
“Y bueno, tal vez gastamos de más sí, yo qué sé. Los ajustes de salarios siempre tenían un margencito positivo, en términos de valor, en términos reales, no nominales. Yo creo que durante los quince años fue así. Y bueno, que nos critiquen por eso es lógico. Después hicieron una mitología de que llenamos de empleados y eso, ¿no?”.
“Yo tengo mis defectos, soy socialista. Pero soy viejo, no soy estúpido. Y el socialismo será autogestionario o no será. No creo mucho en el Estado, así como orientador definitivo, porque la historia ha demostrado lo contrario. El verso de la dictadura del proletariado era hermoso, pero nos cagó. Nos cagó porque sobrevino la burocracia, que es peor que la burguesía”.
¿Les parece que ese cierre estuvo más condicionado por la falta de ideas, por la falta de una agenda de reformas, o por circunstancias externas? Porque el ciclo duró 15 años pero podría haber durado 20 o 25.
Santiago Soto: Yo creo que hay una combinación del fin de un elenco, de una agenda, y al mismo tiempo una campaña en la que jugaron los dos bloques del país. El bloque conservador hizo una estrategia, logró unificarse por primera vez, hizo un trabajo año tras año, de ir tejiendo una coalición y una narrativa de oposición y al mismo tiempo de alternativa de gobierno, que en campaña claramente superó la que pudo realizar la izquierda.
Fernando Esponda: Creo que son las dos cosas. Incluso si hubiera habido una nueva agenda de reformas de la magnitud que hubo en 2005, no sé si se hubiera podido desplegar, por las condiciones económicas y también por las condiciones de la opinión pública. Hay también un cambio en la opinión pública, en la percepción sobre las causas de la pobreza. Hay un estrechamiento del espacio fiscal y también del espacio cultural para el desarrollo de cierto tipo de políticas. Y también capaz que había un agotamiento de la agenda.
Hay un capítulo que discute la matriz productiva. Se ha discutido mucho sobre si hubo una transformación productiva o no en el ciclo progresista. En las entrevistas, Astori menciona la importancia de los servicios globales y Mujica habla de la innovación en el sector agropecuario. ¿Cuál es su opinión, consideran que hubo una transformación? Y si no la hubo, ¿entienden que en un eventual próximo gobierno del FA esta debería orientarse en el viejo sentido de la industrialización, o esta idea ya no tiene vigencia en el mundo actual?
Fernando Esponda: A mí me gusta una cosa que dice Mujica en la entrevista y es que hay que hacer más con menos, que es la definición clásica de aumento de productividad.
Santiago Soto: Que no es llenarse de chimeneas, dice.
Fernando Esponda: Exacto. El centro es que Uruguay, más allá de las orientaciones políticas, si quiere dar un salto de calidad en el desarrollo, necesita tener aumento de productividad, necesita tener un horizonte de crecimiento que sea mayor a dos puntos del PIB. Y eso sólo lo puede lograr con incremento de la productividad. Y eso no necesariamente es industrializarse. Esa es una idea que capaz que en un momento era correcta, hace cinco décadas, pero no necesariamente es correcta hoy. Lo dice Astori también: el peso del aumento de los servicios globales. Capaz que a eso deberíamos llamarle industrialización. El tema es qué es industrialización, si son chimeneas, o si estamos hablando de tecnología e innovación.
Juan Ignacio Dorrego: Es una discusión mundial, hay un revival de las políticas industriales, en Estados Unidos, en la Unión Europea. Entonces, en Uruguay no tener ese tipo de discusiones parece complejo. Lo que sí, el modelo de industrialización no parece ser el de sustitución de importaciones.
Santiago Soto: El futuro no parecería estar en el pasado. Quizás en la cabeza de muchos el cambio hubiera sido terminar con una estructura muy industrializada. En el libro hay un análisis que enriquece la mirada sobre lo que pasó efectivamente: hubo ciertas continuidades, en el sentido de que los principales productos de exportación siguen vinculados a las cadenas agroexportadoras, pero también hubo innovación en esas cadenas agroexportadoras. Aparece la trazabilidad en el ganado, procesos disruptivos en cuanto a la incorporación de conocimiento. Pero la transformación más importante en el rubro exportador es que crece el peso de los servicios, y dentro de los servicios, los que incorporan la ciencia y la tecnología. Y ahí aparecen los desafíos de cómo uno sigue complejizando la estructura productiva con niveles de capacitación y formación que acompañen estos procesos.
Al final del libro, dicen que este sirve para pensar preguntas de cara al futuro. ¿Qué preguntas harían ustedes?
Santiago Soto: Cómo articular un proceso de crecimiento con inclusión, y que además sea sostenible en lo político y en las cuentas públicas.
Juan Ignacio Dorrego: Cuál es la próxima agenda de reformas, y de dónde se nutre, cómo se construye.
Fernando Esponda: Cómo aumentar la productividad, y cómo la matriz de protección social atiende realidades diferentes.
Presentación del libro y dónde obtenerlo
La economía del primer ciclo progresista se presenta este jueves 31 de agosto a las 19.00 en 18 de Julio 2017 (Fundación Verde). Participarán Santiago Soto y los economistas Verónica Amarante y Fernando Lorenzo. El libro ya está disponible en librerías y puede adquirirse en el sitio web de Etcétera.
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