A contrapelo de la recientemente aprobada ley de riego, que fomenta mediante exoneraciones tributarias la construcción de embalses, un grupo de economistas del Centro de Estudios Fiscales recomienda hacer exactamente lo contrario para promover la protección del ambiente.
El estudio se denomina “Instrumentos económicos orientados a proteger el ambiente: aportes para el diálogo”. Fue elaborado con el apoyo de la embajada de España en Uruguay y coordinado por la economista Gioia de Melo.
La investigación analiza el impacto ambiental de los instrumentos tributarios existentes y formula recomendaciones de políticas en base a ese diagnóstico, partiendo del concepto de que la tributación es una de las herramientas más efectivas de protección del ambiente.
Con excepción de los impuestos a los combustibles, Uruguay no cuenta con tributos ambientales, que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) define como impuestos “cuya base impositiva es una unidad física que tiene un impacto negativo específico sobre el ambiente”.
El informe analiza en particular la calidad del agua, la actividad del sector agropecuario, los residuos, el transporte y la energía, y la versión completa puede consultarse libremente en internet.
En materia de agua, los investigadores advierten que Uruguay otorga “beneficios fiscales amplios” a los usuarios de ese recurso (ver tabla). Recuerdan que en varios cursos de agua estudiados en Uruguay existen floraciones de cianobacterias tóxicas y que los embalses incrementan el riesgo de ocurrencia de floraciones. “Estas consideraciones cobran mayor relevancia con la reciente aprobación de la ley de riego, que busca aumentar significativamente el riego agrícola fomentando la construcción de represas multiprediales en nuestro país. En este sentido, sería recomendable revisar la pertinencia de los beneficios fiscales dirigidos a inversiones” en este rubro porque estas tienen “como contracara el deterioro en la calidad de agua”, sostienen los economistas.
En materia de instrumentos tributarios, los investigadores proponen como posibilidades el cobro por agua bruta –reglamentando el canon del agua ya establecido en la normativa–, y un impuesto por las descargas de contaminantes a los cursos de agua. Agregan que el canon debería fijarse en función de la productividad marginal del agua y diferenciarse por sector económico, por cuenca y por clase de agua (superficial o subterránea), para que sea relativamente más elevado en cuencas donde la escasez es mayor y más elevado para el agua subterránea, que tiene mayor calidad y tasas de recuperación más bajas que el agua superficial. En cuanto a la diferenciación por sector económico, entienden que el canon debería ser mayor para los contribuyentes del sector agropecuario e hidroeléctrico, que son los principales usuarios, y entre los productores agropecuarios, para los arroceros, que utilizan casi 90% del agua para riego.
Los economistas señalan que en 2016 los egresos de OSE fueron de 13.400 millones de pesos, de los cuales 11.800 millones fueron recuperados por medio de ingresos propios del organismo y 1.500 millones fueron financiados en su mayoría por préstamos. “Cabe señalar que inversiones adicionales por conceptos de potabilización de agua, así como para mejorar la red de distribución, tenderían a ampliar el déficit, a no ser que haya mecanismos de financiamiento alternativos”, indican. Afirman que la decisión que tomó OSE en 2017 de incrementar el costo de la tarifa fija de agua potable en hasta 46% para solventar los mayores costos de potabilización “no se ajusta a los principios económicos que fomentan la eficiencia, entre los que destacan ‘el que contamina paga’, ya que se está gravando al usuario y no al contaminador por la merma en la calidad del agua”.
En cambio, los investigadores proponen cubrir parte de los costos incrementales de la potabilización con un impuesto ambiental sobre los efluentes o con un impuesto a los insumos de la producción agropecuaria, “que indirectamente contribuyen a la contaminación de las fuentes de agua potable”.
Por otra parte, en materia de energía, los investigadores hacen notar que el indicador “Producción más limpia”, de la ley de promoción de inversiones, se utilizó en mayor medida para las inversiones energéticas, y que podría fomentar otras prácticas, como el reciclado de productos y el uso eficiente del agua y el suelo.
El combate de las plagas
Los investigadores señalan que el sector agropecuario uruguayo se “destaca en términos de las emisiones de gases de efecto invernadero” en la región: en 2013 las emisiones totales por cada 1.000 habitantes en Uruguay fueron superiores al promedio de América Latina y el Caribe. En nuestro país, 53% de dichas emisiones ese año fueron resultado de las actividades agropecuarias, mientras que en la región las mismas actividades tuvieron una participación de 23% en el total de emisiones.
En Uruguay la adquisición de fertilizantes y las materias primas para la elaboración de plaguicidas están exentos de IVA. En el caso de los plaguicidas, no se cuenta con ninguna regulación que limite la cantidad de insumos a aplicar. Los investigadores sostienen que en Uruguay hay varios indicadores que sugieren una posible sobreaplicación de plaguicidas: “Tanto la baja relación que existe entre el crecimiento de las importaciones de pesticidas y el crecimiento de los rendimientos de los cereales cultivados, las altas fluctuaciones en los volúmenes importados de pesticidas, así como los estudios que demuestran que los sistemas de producción convencional tienden a aplicar plaguicidas en exceso entre un 20% y 30%, en comparación a los sistemas de producción integrado”.
Los economistas sugieren eliminar las exoneraciones de IVA a los fertilizantes y a las materias primas para elaborar plaguicidas. También proponen eliminar los beneficios tributarios a los que pueden acceder los productores en la adquisición de fertilizantes fosfatados, que actualmente son un crédito fiscal de 12% para los contribuyentes del Imeba (Impuesto a la Enajenación de Bienes Agropecuarios) y la exoneración de 40% de la renta en el IRAE (Impuesto a las Rentas de las Actividades Económicas).
El estudio sugiere incorporar un impuesto específico a los fertilizantes y otro para los plaguicidas cuando sean adquiridos por quienes no son fabricantes de estos agroquímicos, para incentivar “un uso más racional”. Por factores que están detallados en el estudio, los investigadores consideran que el impuesto sobre los fertilizantes podría tener impactos más inmediatos en la adquisición de fertilizantes en Uruguay que los que tuvo en otros países, y al mismo tiempo permitiría “prevenir ciclos de aplicación indiscriminada de fertilizantes que se desatan en los episodios de booms de los precios de los cereales”. Consideran que este impuesto debería establecerse en función de los kilogramos de sustancia activa utilizada en la formulación de los fertilizantes.
En cuanto al impuesto a los plaguicidas, sugieren que su recaudación se destine a Rentas Generales.
Acotan que se podrían establecer exoneraciones de los impuestos a fertilizantes y pesticidas a los productores familiares para disminuir “los potenciales impactos sociales” del instrumento. Señalan que el impuesto “debería considerar criterios de toxicidad en salud y riesgo o impacto ambiental y, a su vez, estar acompañado de otros mecanismos de promoción y adopción de manejo integrado de plagas”.