Sin embargo, el proceso de regularización se desarrolla lentamente. Todavía resta elaborar la reglamentación y varias acciones han sido postergadas porque el análisis de datos del primer censo de radios comunitarias insumió más tiempo que el previsto. La ley existe, ahora comienza la tarea, para nada menor, de reglamentarla y hacer que se cumpla.
La Ley de Radiodifusión Comunitaria (Nº 18.232) surgió a partir de la iniciativa de organizaciones sociales (ver recuadro) que en diciembre de 2005 presentaron un anteproyecto al Parlamento. Éste le realizó algunas modificaciones y lo aprobó en diciembre de 2007, sólo con votos de los legisladores del Frente Amplio.
La aplicación de la ley, así como todo lo relacionado con el servicio de comunicación comunitaria, es competencia de la Unidad Reguladora de los Servicios en Comunicaciones (Ursec), dependiente del Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM).
La norma reservó un lugar para la sociedad civil y creó el Consejo Honorario Asesor de Radiodifusión Comunitaria (CHARC), que actúa de manera independiente en la órbita administrativa de la Ursec, como forma de garantizar “la participación ciudadana en la aplicación de la normativa sobre radiodifusión comunitaria”.
El CHARC quedó conformado en junio de 2008. Deben integrarlo un representante nombrado por el MIEM (que lo preside), uno del Ministerio de Educación y Cultura (MEC), uno del Poder Legislativo, dos de los medios de comunicación comunitaria -la Asociación Mundial de Radios Comunitarias (AMARC) y Ecos (Federación de Radios Comunitarias, ex Coordinadora)-, uno de la Universidad de la República, uno de las universidades privadas que tienen carreras de comunicación y dos representantes de organizaciones no gubernamentales: el Instituto de Estudios Legales y Sociales (Ielsur) y la Asociación de la Prensa Uruguaya (APU).
Hasta el momento el CHARC ha tenido un rol protagónico porque sobre él recayó la ardua tarea de analizar los proyectos que se presentaron al censo de radios comunitarias.
Ondas de ley
Participaron en la elaboración del anteproyecto de la ley 18.232 el Instituto de Estudios Legales y Sociales, la Licenciatura en Ciencias de la Comunicación de la Universidad de la República, la Asociación de la Prensa Uruguaya y la Asociación Mundial de Radios Comunitarias. Las modificaciones más importantes que sufrió esa iniciativa en el Parlamento fueron la prohibición de realizar proselitismo político y religioso, y la habilitación para que, además de asociaciones civiles sin fines de lucro, pudieran acceder a una frecuencia comunitaria otros grupos de personas organizadas. La ley abarca tanto a la radio como a la televisión comunitarias. Define al servicio de radiodifusión comunitaria, explicitando que está “orientado a satisfacer las necesidades de comunicación social y a habilitar el ejercicio del derecho a la información y a la libertad de expresión de los habitantes de la República”. Se indica que “el Estado tiene la obligación de garantizar y promover el servicio de radiodifusión comunitaria”. Las frecuencias se otorgan a las asociaciones civiles sin fines de lucro por un período de diez años, con posibilidad de renovar por cinco años más, previa audiencia pública, y a los otros grupos organizados por un año, con opción a uno más de renovación. En todos los casos, los titulares no pueden “ceder, vender, arrendar o transferir de ninguna forma a terceros los derechos derivados de la asignación”. Los servicios de radiodifusión comunitaria pueden “obtener recursos, entre otras fuentes, de donaciones, aportes solidarios, auspicios, patrocinios y publicidad”, con la condición de que lo recibido sea reinvertido totalmente en el funcionamiento de la emisora y en mejoras de la prestación del servicio. Se autoriza el pago de salarios, siempre que éstos no superen los laudos establecidos para el sector. El CHARC debe ser consultado en forma obligatoria para la elaboración de la reglamentación de la ley, de los pliegos y de los procedimientos para la adjudicación de frecuencias, así como en la consideración de solicitudes.
Año y medio de retraso
El censo -realizado en febrero y marzo de 2008- fue el primer paso hacia la regularización. El CHARC debía evaluar si los proyectos eran “viables, sustentables y si tenían inserción social”, explicó José Imaz, representante de AMARC en el Consejo. Con base en las opiniones del CHARC, corresponde a la Ursec (al MIEM-Poder Ejecutivo), otorgar -o no- el uso de las frecuencias, a partir de criterios técnicos. De acuerdo con lo previsto en la ley, a los cuatro meses de cerrado el censo (es decir, en julio de 2008) la Ursec debía regularizar definitivamente a las emisoras identificadas como comunitarias, pero el análisis de los expedientes concluyó recién a fines de diciembre del año pasado.
Las causas de esta demora son varias, y es significativo detenerse en ellas. En primer lugar, el volumen de expedientes: se presentaron 412 proyectos, aunque previamente se calculaba que existían cerca de 250 radios comunitarias. En segundo lugar, la tarea fue realizada por el CHARC, sin un apoyo administrativo formal de la Ursec.
Por otra parte, en los hechos no están participando en el Consejo el representante del MEC, el del Poder Legislativo (que nunca fue designado), el de las universidades privadas ni el de Ielsur. Además, el CHARC carece de recursos económicos propios, y debió evaluar los proyectos del interior, por ejemplo, mediante papeles y por teléfono. En la mayoría de los casos el Consejo solicitó información adicional, y eso también enlenteció el proceso previsto.
La demora en el análisis de los proyectos fue crucial, porque el proceso no había terminado al inicio del período en que está prohibido otorgar frecuencias radioeléctricas (desde un año antes y hasta seis meses después de las elecciones nacionales, en este caso desde octubre de 2008 a mayo de 2010).
Todo eso determinó que el CHARC fuera aprobando o descartando por “tandas” los proyectos, y antes de la veda elevara a la Ursec 38 expedientes que contaban con su aval. En octubre de 2008 el Poder Ejecutivo aprobó esos 38 proyectos (26 del interior y 12 de Montevideo), que se convirtieron en las primeras radios comunitarias autorizadas. La segunda manifestación expresa del Ejecutivo se realizó mediante un decreto de junio de 2009, en el que negó la autorización a cien emisoras que no habían sido avaladas por el CHARC. Resta que el Ejecutivo se expida sobre las 274 iniciativas restantes.
Despejando
El censo de radios comunitarias fue el primero de carácter oficial y, aunque no muestra la totalidad del panorama -la participación fue voluntaria y hubo emisoras que resolvieron no presentarse-, proporcionó datos significativos, principalmente para despejar el concepto de medio comunitario. El CHARC dio el visto bueno a 89 proyectos (incluidos los 38 ya autorizados), o sea, a poco más de la quinta parte. ¿Por qué? Imaz explicó que “la inmensa mayoría de los proyectos presentados deberían correr por otros carriles, de solicitud de frecuencias comerciales, porque muchos de ellos tienen una clara orientación comercial, otros no reflejan a su comunidad, son proyectos individuales, familiares, de grupos de dos o tres personas. La ley habla de grupos de personas organizadas, pero su espíritu es que sean grupos de personas que tengan un trabajo social, por eso se pidió que avalaran su trabajo social en la comunidad”.
Al respecto, Óscar Orcajo, representante en el CHARC de la Licenciatura en Ciencias de la Comunicación de la Universidad de la República (Liccom-Udelar), explicó a la diaria: “Vemos que llegan hojas y hojas con aval, supongamos, de una comisión vecinal, agradeciendo haber pasado un comunicado, pero ésos no son avales. Cuando hablamos de avales hablamos de participación y de cogestión del medio. En eso es en lo que más nos fijamos: si hay una organización social que está participando en la gestión de la radio, y en que el medio tiene que ser de propiedad social”. El CHARC sugirió a muchos de estos proyectos que reformularan sus bases y se presentaran a próximos llamados.
Por otra parte, hay 88 proyectos que el CHARC desestimó por considerar que su orientación tenía características de proselitismo religioso. La ley 18.232 explicita que los medios de radiodifusión comunitaria no pueden “realizar proselitismo político-partidario o religioso”. Esta disposición fue incorporada en la etapa parlamentaria, no estaba en el anteproyecto presentado por las organizaciones sociales.
Cuando el CHARC comunicó a las radios “religiosas” su resolución, éstas apelaron alegando que la negativa era anticonstitucional porque violaba la libertad de expresión y la libertad de culto. El tema pasó a la división jurídica de la Ursec, y hasta el momento el Ejecutivo no se ha expedido.
Edison Lanza, representante de APU en el Consejo, explicó que “no es que a las radios religiosas no se les otorgue la posibilidad de expresarse; tienen la posibilidad de hacerlo, pero tiene que ser a través del resto del espectro, porque ellas tienen intereses muy concretos que son los de difundir su mensaje, igual que los partidos políticos, que compran espacios en las radios del sector comercial y tienen sus audiciones. Lo que dice la ley es que este sector está reservado para expresiones comunitarias y no para expresiones religiosas o partidarias”. Las cosas se complican aun más en las propuestas de esta índole que tienen un fuerte componente de trabajo social.
También es cierto que muchas de estas emisoras pueden carecer de recursos para arrendar un espacio en las radios comerciales (o para adquirir una frecuencia entera, si hubiera disponibilidad). Entidades gremiales que nuclean a los medios de radiodifusión (Andebu, Rami y Red de Oro) han expresado su disconformidad con que se les otorguen frecuencias comunitarias a las emisoras “religiosas”. Aclararon que sostienen esto remitiéndose a la ley, y no por su propia conveniencia. Pero claro está que si se negaran espacios propios a las radios “religiosas”, probablemente se incrementaría la demanda de arrendamiento de espacios en las frecuencias comerciales.
Stand by
La ley 18.232 es considerada “de avanzada” por los actores consultados. Carlos Casares, integrante de AMARC, comentó a la diaria que “en términos comparativos, para América Latina y también a nivel mundial, este proyecto es considerado sumamente progresista, avanzado y democrático, porque, entre otras cosas, no incorpora una serie de limitaciones técnicas o económicas que han incluido proyectos de otros países”. En este sentido, es recurrente la comparación con el caso de Chile, donde la legislación determina que las radios comunitarias no tengan más de un vatio de potencia, y prohíbe que emitan publicidad. Pero la ley, por sí sola, garantiza poco. Se plantean, a continuación, algunas cuestiones previstas por la norma que hasta el momento permanecen en el debe.
Uno de sus artículos expresa que “en ningún caso se entenderá que el servicio de radiodifusión comunitaria implica necesariamente un servicio de cobertura geográfica restringida”, sino que “dicha área será definida por su finalidad pública y social y dependerá de la disponibilidad y planes de uso del espectro y la propuesta comunicacional de la emisora”. Sin embargo, Orcajo indicó que cuando se autorizaron las primeras 38 emisoras, el Poder Ejecutivo emitió un decreto a partir del cual “las frecuencias están otorgándose con una potencia máxima de 30 vatios y 30 metros de altura de antena, dicen [desde la Ursec] que es por un problema técnico, que es real. Pero nosotros mandamos una carta a la Ursec diciendo que eso contradecía la ley, la ley dice que la radio debe estar al servicio de su comunidad, pero la comunidad de cada radio es diferente: la comunidad de La Cotorra del Cerro es el Cerro, no hay problema, pero ¿cuál sería la comunidad de Radio FEUU [la emisora de la Federación de Estudiantes Universitarios del Uruguay]?: todo el país. ¿La comunidad de Radio Vilardevoz son los alrededores del establecimiento psiquiátrico? No, todo Montevideo, por lo menos”. Para tener una idea aproximada, con 30 vatios de potencia y una antena de 30 metros podría cubrirse un barrio montevideano y, en el interior, abarcar un radio de cinco a diez kilómetros.
Otra “virtud” resaltada de la ley es que se mantiene abierta la posibilidad de asignar nuevas frecuencias. Se prevé que “en principio” se hagan al menos dos llamados públicos por año; y también que, fuera de esos llamados, “una entidad interesada” pueda solicitar una frecuencia. Hasta el momento no se ha desarrollado ningún llamado, debido al retraso en la regularización de los proyectos presentados al censo y a la veda vigente.
La norma expresa que el Poder Ejecutivo “reservará para la prestación del servicio de radiodifusión comunitario y otros sin fines de lucro, al menos un tercio del espectro radioeléctrico por cada localidad, en todas las bandas de frecuencia de uso analógico y digital para todas las modalidades de emisión”. Al respecto, surgen dos problemas. El primero es que en el área metropolitana prácticamente no existe disponibilidad de frecuencias, y no es sencillo ni usual que queden disponibles. El segundo problema fue mencionado por Imaz: para reservar un tercio del espectro “primero se necesita un plan nacional de frecuencias, y Uruguay no lo tiene”. la diaria consultó a las autoridades de la Ursec para despejar ésta y otras cuestiones, pero debido a las licencias de jerarcas, las preguntas formuladas no fueron respondidas.
Tampoco se han implementado las frecuencias compartidas (una o más por departamento), que la Ursec debe asignar a la Dirección de Cultura del MEC, para que sean utilizadas por asociaciones civiles y grupos organizados, con fines de carácter comunitario. Ésta es la tercera modalidad prevista de acceso a un espacio en el dial: los grupos o asociaciones no tienen que gestionar una frecuencia por completo, sino que simplemente son huéspedes en una frecuencia estatal.
Consultada por la diaria, la ministra de Educación y Cultura, María Simon, respondió: “Eso vamos a ponerlo en el próximo presupuesto, porque esto surgió después de que el presupuesto vigente estaba hecho”, y reconoció: “Hay más a futuro que a presente. Por ahora podría presentarse un grupo de organizaciones sociales a varias de las líneas de proyectos que ya existen [como los Fondos Concursables] y probablemente en el próximo presupuesto diseñemos una línea especial” para las frecuencias compartidas.
Otra cuestión por resolver es la reglamentación de la ley, que debió estar pronta a los 60 días de instalado el CHARC, es decir, en agosto de 2008. En 2009 la Ursec elaboró un proyecto de reglamentación, el CHARC hizo otro, y ambos fueron puestos a consideración de representantes de la sociedad civil. Los aportes realizados pueden leerse en el sitio de la Ursec en internet, y resulta interesante compararlos porque se observan las diferentes posturas ante los medios comunitarios.
Dicha consulta pública se cerró el 4 de setiembre de 2009. El 30 de diciembre la Ursec elevó al MIEM un anteproyecto, que es básicamente su proyecto, con un agregado respecto de los tiempos de las tandas publicitarias, tomado del que había elaborado el CHARC.
Legalización
Las primeras transmisiones comunitarias de las que se tiene registro comenzaron a fines de la década de 1980. Se trataba de programas ocasionales, no de emisoras permanentes. En 1994 surgieron numerosas radios, sobre todo en Montevideo (El Puente, Emisora de la Villa, Alternativa, La Esquina, Sembrando, 1811, entre otras). Pronto sus instalaciones fueron allanadas y sus equipos requisados por la ex Dirección Nacional de Comunicaciones, dependiente del Ministerio de Defensa. Recién en el gobierno de Jorge Batlle (2000-2005) cesó la política represora, se reconoció el derecho a transmitir y se instaló una mesa de discusión. Según Casares, “no llegaron a conformarse un proyecto de ley ni una política de Estado bien clara, pero fue como una aproximación”.
La nueva ley modifica el escenario. Casares indicó: “Durante muchos años estuvimos muy preocupados con el tema de poder salir, de las censuras y de las clausuras, y eso atentó contra todo lo que son contenidos”. “Recién ahora, a partir de la ley, o un poco antes tal vez, los colectivos empiezan a preocuparse mucho más por los contenidos y por cómo resolver el problema de funcionamiento, de programación, de abarcar intereses distintos”, señaló.
Las garantías implican también nuevas obligaciones. Inicialmente Ecos tuvo una postura contraria a la regularización, y recién en 2009 comenzó a integrar el CHARC.
Camilo Irigoyen, representante de Ecos en dicho consejo, explicó: “La regularización en este momento se hace obligatoria porque nos permite acumular fuerzas. Tiene sus lados oscuros, sin duda: te obliga a hacer un montón de cosas que capaz que no las habías hecho jamás, ir a la Ursec, ir a buscar papeles, sacar tu personería jurídica si la querés por diez años, son muchas fórmulas, tenés que trabajar con el código internacional, con un posible nivel de intransferencia, con tal homologación, con tal norma técnica, y si no, no salís”.
Además, las radios tendrán que estar registradas ante el BPS y la DGI, pagar a AGADU por derechos de autor y llevar libros contables para demostrar cada año que el dinero recaudado se destina únicamente a la sustentabilidad del medio. Probablemente deberán, además, dejar de utilizar transmisores de fabricación artesanal, debido a las exigencias técnicas establecidas.
¿Y el resto?
Una cuestión de fondo, planteada por todos los referentes de la sociedad consultados por la diaria, es que si bien la Ley de Radiodifusión Comunitaria es un avance en la democratización de las comunicaciones, la distribución para las emisoras comerciales permanece intacta. Esto tiene incidencia en los medios comunitarios, por ejemplo en lo referido a la disponibilidad de frecuencias.
Las ondas son, por definición, propiedad de toda la humanidad, pero a las radios comerciales no se les pide que tengan un plan hacia la comunidad ni mecanismos que aseguren la participación ciudadana, como sí se les exige a las comunitarias. Los permisos de las frecuencias comunitarias tienen plazo de vencimiento y pueden renovarse sólo mediante una audiencia pública. Los de las radios y los canales comerciales son formalmente “precarios y revocables”, pero en los hechos es como si fueran eternos.