El viernes 6 de abril el Instituto Nacional de Estadística (INE) publicó los datos de la Encuesta Continua de Hogares 2017, en la que se incluye la buena noticia de una nueva reducción en la incidencia de la pobreza. Esta alcanzó a 7,9% de la población, cuando el indicador era 32,5% en 2006. Sin embargo, el mismo informe incluye una noticia menos alentadora. Se trata de la evolución de la desigualdad medida por el índice de Gini. Luego de experimentar una importante caída entre 2007 y 2012, período en el que pasó de 45,5 a 37,9, el valor del índice de Gini en 2017 fue de 38,0, casi el mismo valor que cinco años antes.
La caída en la desigualdad que se produjo en este primer período estuvo acompañada por un conjunto de políticas que caracterizaron al primer gobierno del Frente Amplio (FA): el Plan de Emergencia y, luego, la creación de las Asignaciones Familiares-Plan de Equidad, la reforma tributaria, la reinstauración de los Consejos de Salarios, la revalorización del salario mínimo y la reforma de la salud.
Además, entre 2006 y 2012 el Producto Interno Bruto creció a una tasa promedio anual de 5,5%, mientras que a partir de 2012 lo hizo a una tasa de 2,4%. Las altas tasas de crecimiento implicaron no sólo mayores márgenes fiscales y políticos para aplicar políticas redistributivas, sino también un aumento de la demanda de trabajo no calificado que había acompañado el boom de los commodities. De este modo se generó una presión al alza de los salarios de los trabajadores de menores ingresos. Luego de pasado este período, resultan cada vez más claras las grandes dificultades del gobierno del FA para seguir generando avances en términos distributivos. Obviamente, para cualquier gobierno resulta más fácil repartir cuando la economía está creciendo. Sin embargo, para un gobierno de izquierda no debería resultar razonable depender de que exista un boom de commodities para seguir avanzando en la reducción de la desigualdad.
Los avances logrados en la distribución del ingreso se apoyaron en el despliegue del conjunto de medidas recién mencionadas, que se concentraron en el primer gobierno del FA. En su mayor parte tienen un efecto limitado en el tiempo, ya que permiten reducir la desigualdad de ingresos a partir del período en que se implementan, pero el mantenimiento de las medidas no produce nuevas reducciones. Una excepción son los Consejos de Salarios que, dependiendo de las condiciones en que se dé cada ronda de negociación, pueden generar reducciones adicionales en la desigualdad de ingresos.
Ahora bien, una de las principales limitaciones de las políticas redistributivas implementadas por el FA es que han apuntado predominantemente a redistribuir ingresos y no activos. La enorme mayoría de los ingresos que perciben las personas surgen como retribución por los activos que dichas personas poseen. Dentro de esos activos se destacan la vivienda, la tierra, las diferentes formas de capital y las capacidades físicas e intelectuales de las personas (estas últimas suelen ser retribuidas mediante un salario que dependerá de la salud y la educación de estas, entre otras cosas). Las políticas mencionadas, o bien redistribuyeron directamente dichos ingresos por medio de la política tributaria y el gasto público, o bien ayudaron a modificar las relaciones de poder entre las partes que negocian cómo se distribuyen los ingresos generados entre quienes poseen diferentes activos, pero sin modificar la distribución de dichos activos.
Para lograr una reducción sustantiva y perdurable en la desigualdad, Uruguay debería avanzar y mucho en mejorar la distribución de activos. Ahora bien, en este país resulta muy difícil saber cómo ha evolucionado la desigualdad de activos en los últimos años. Hasta hace muy poco no se realizaban encuestas sobre la riqueza de los hogares. Los primeros resultados de la Encuesta Financiera de los Hogares Uruguayos fueron publicados en 2016. Estos mostraron una alta concentración de la riqueza (mucho mayor que la de los ingresos), pero no podemos saber si esta es mayor o menor respecto de diez años antes.
Sin embargo, un repaso de algunos datos disponibles y de algunas políticas implementadas en las áreas mencionadas permite ser escépticos respecto de los avances que pueden haberse logrado en términos de distribución de activos en estos últimos 12 años.
El acceso a la vivienda ha sido uno de los temas de mayor preocupación en los gobiernos del FA. En los últimos años el Banco Hipotecario del Uruguay volvió a dar créditos hipotecarios y el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) volvió a prestarles a las cooperativas de vivienda. Sin embargo, el aumento del precio de la vivienda no parecería haber permitido que aumentaran los sectores de la población que estaban en condiciones de comprar una. De hecho, con el objetivo de revertir esta situación, se aprobó la Ley de Vivienda de Interés Social. Sin embargo, es dudoso que estos objetivos se hayan cumplido (ver columna de Felipe Berruti en la diaria del 3/6/2017). Tal es así que el gobierno, en un acto de sinceramiento, cambió el nombre del régimen de vivienda de interés social por régimen de vivienda promovida. Por otro lado, otros programas del MVOTMA que pretenden atender a los sectores con mayores dificultades de acceso a la vivienda manejan pocos recursos (Plan Juntos o Autoconstrucción, etcétera).
Sobre la evolución reciente de la concentración de la tierra en Uruguay no hay mucha información. El último censo agropecuario, de 2011, mostraba niveles moderadamente elevados si se compara con América Latina, que es, a su vez, la región con la peor distribución de la tierra del mundo. Ahora bien, si se compara con los países desarrollados, los niveles de concentración de la propiedad de la tierra resultan simplemente escandalosos. A esto hay que agregar que dichos niveles de concentración habrían aumentado en comparación con el censo anterior. No deberíamos esperar que la tortuosa implementación del Impuesto a la Concentración de los Inmuebles Rurales y su reformulación mediante el Impuesto al Patrimonio produjesen por sí solos una mejora importante en este tema. Desconozco el impacto redistributivo que pueda haber tenido la mayor participación en el mercado de tierras que ha tenido el Instituto Nacional de Colonización en los últimos años.
La distribución de las distintas formas de capital empresarial es otro aspecto en el que un gobierno de izquierda debería proponerse avanzar. Se trata del tipo de activo que se encuentra más concentrado en Uruguay hoy, donde el 1% más rico de la población estaría concentrando 99% de la riqueza empresarial (ver nota sobre trabajo de Mauricio de Rosa en la diaria del 13/1/2017). Sin embargo, hasta ahora las medidas implementadas por los gobiernos del FA han sido pocas. Tal vez la más destacable sea la creación del Fondo para el Desarrollo (Fondes). En el momento de su creación su objetivo fue la promoción y financiamiento de las cooperativas de trabajadores y empresas autogestionadas. En la medida en que una mayor presencia de cooperativas de trabajadores favorecería una mejor distribución del capital productivo, la ampliación del espacio que ocupan las cooperativas en la economía podría colaborar en este último aspecto. Lamentablemente, la implementación del Fondes en el segundo gobierno del FA resultó ser un desastre. El Fondes tuvo la oportunidad de usar un importante monto de recursos (70 millones de dólares) para aumentar la presencia de empresas autogestionadas en la economía uruguaya. Sin embargo, la selección de proyectos de inversión estuvo muy mal hecha. Supongo que el gobierno estaba más preocupado por conservar por un tiempo más algunas fuentes de trabajo que por seleccionar proyectos viables a los que financiar. Según trascendió a la prensa el año pasado, de los 70 millones prestados por el Fondes entre 2012 y 2015, 65 habrían sido pasados a pérdida. Como consecuencia, el Fondes asume que no van a ser devueltos. Con estos resultados, difícilmente se puede pensar que haya existido algún efecto redistributivo del capital empresarial. En 2015 el Fondes fue reformulado y separado en un fondo destinado a pequeñas empresas (Fondes-Agencia Nacional de Desarrollo), mientras que otro fue destinado a emprendimientos de la economía social y solidaria (Fondes-Instituto Nacional del Cooperativismo). Las primeras convocatorias para préstamos de este último (ahora con muchos menos recursos) fueron realizadas el año pasado.
Pasando a las capacidades físicas e intelectuales de las personas, un elemento central es la distribución de los niveles educativos de la población. Los niveles educativos de las personas constituyen uno de los principales activos que poseen, y su desigual distribución explica gran parte de la desigualdad en la distribución de los salarios. Un objetivo central de la política pública debería ser aumentar los niveles educativos de la población y reducir la desigualdad en este aspecto. Las importantes reducciones en la desigualdad que han tenido varios países de la región se han apoyado de forma crucial en el aumento de los niveles educativos de la población. Y los malos desempeños que ha tenido Uruguay resultan sumamente preocupantes. Un indicador de ello son los resultados del porcentaje de jóvenes que finalizan secundaria. Según datos del Instituto Nacional de Evaluación Educativa, el porcentaje de jóvenes de 18 a 20 años que no había finalizado secundaria disminuyó de 77,3% a 71% entre 2006 y 2016. Estas cifras, además de ubicar a Uruguay entre los peores países de Latinoamérica, constituyen un avance extremadamente lento. A este ritmo Uruguay demoraría 80 años en alcanzar un porcentaje de 19,9% (cifra correspondiente a Chile en 2015). Paradójicamente, este parece ser uno de los problemas sobre los que más se ha discutido y más promesas electorales se han hecho, pero sobre el cual el gobierno parece estar más lejos de poder avanzar.
Por último, para una mejor distribución de activos también deberíamos buscar una mayor igualdad en el acceso a servicios de cobertura de salud de buena calidad. Idealmente deberíamos tener un sistema universal al que puedan acceder todos los habitantes de Uruguay. Esta es una de las áreas en las que el FA ha logrado mayores avances. Estos se dieron fundamentalmente en el primer gobierno del FA con el aumento presupuestal a la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE), la creación del Fondo Nacional de la Salud (Fonasa) y la incorporación a este de casi todos los trabajadores formales y sus familias. La llamada reforma de la salud fue una de las medidas que más apoyo tuvo en la población.
En el segundo gobierno del FA estuvo presente la discusión de cómo seguir avanzando hacia la universalización del sistema de salud, sobre cuál debía ser el siguiente sector de la población a ser incorporado al Fonasa. Considerando que se trataba de un gobierno de izquierda, alguien podría haber esperado que se priorizara a los sectores de la población que estaban en una peor situación. Por ejemplo, a los trabajadores informales y sus familias, que contaban con la cobertura de ASSE. En 2010 se estimaba que una medida de este tipo tendría un costo fiscal de poco más de 100 millones de dólares y hubiera implicado incorporar al Fonasa a casi un millón de personas. Sin embargo, el gobierno optó por incorporar a los jubilados al Fonasa, medida que tenía un costo fiscal entre tres y cuatro veces superior. Teniendo en cuenta que este es un sector de la población en el que casi no hay pobres (la incidencia de la pobreza entre los mayores de 65 años era de 6% en 2010, mientras que entre los menores de seis años era de 34%), es difícil pensar que la medida haya podido tener algún efecto distributivo progresivo. Para colmo, al mismo tiempo se aprobó la llamada devolución Fonasa, que implicó una transferencia monetaria directa a los hogares de mayores ingresos de Uruguay (en 2017 se transfirieron 131 millones de dólares).
En síntesis, las medidas de los gobiernos del FA que han afectado la distribución de activos parecen haber tenido un camino sinuoso, con avances, fallos y retrocesos. Si a eso se agrega la combinación de una caída en el dinamismo de la economía con la no implementación de nuevas medidas que busquen mejorar la distribución de ingresos, no es sorprendente que la desigualdad de ingresos permanezca.
La izquierda debería seguir buscando caminos para reducir la desigualdad. Aun en contextos macroeconómicos menos favorables. Lograr mejoras sustantivas y perdurables hacia una sociedad más igualitaria requeriría avanzar de forma crucial en las áreas mencionadas. Sin lograr mejorar la distribución de los activos que permiten obtener ingresos, los avances obtenidos en materia de distribución del ingreso podrían verse rápidamente revertidos ante un cambio en el contexto político o macroeconómico. Las medidas que podrían implementarse son muchas. Desde una Herencia Básica Universal financiada con un impuesto a las herencias (ver columna de Rodrigo Arim en la diaria del 7/4/2018), hasta el diseño de esquemas que permitan socializar el capital productivo de forma eficiente y ordenada en el contexto de una economía de mercado. El conjunto de medidas que la izquierda debería considerar y discutir es muy amplio, y el más sintético repaso daría dar lugar a otra columna.
Andrés Dean es investigador del Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de la Universidad de la República.