En los últimos años cambió radicalmente el contexto político y económico en América Latina. ¿En qué medida las nuevas coyunturas afectan la política exterior de Uruguay? ¿Qué marco de alianzas debe tejer el país? ¿Cuáles son las apuestas estratégicas a largo plazo? En estas interrogantes se basará la reflexión de Dínamo este mes.
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Ser flexibles y tener muy claros los principios. Ese parece ser el eje a la hora de analizar la política exterior de un país como Uruguay en una región que atraviesa una situación compleja y por momentos hostil.
Algunas certezas que fueron conformándose a lo largo de los gobiernos del Frente Amplio (FA) se han ido erosionando en la actual etapa sudamericana. Por ejemplo, lo que se refiere al funcionamiento de la institucionalidad regional en el marco de la Unión de Naciones Suramericanas o de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños, hoy fuertemente cuestionadas por iniciativas con otros objetivos, impulsadas por los gobiernos neoliberales. Parece que vamos definitivamente hacia la consolidación de diferentes subbloques a nivel regional y ya no podremos intentar hablar con una sola voz como sudamericanos.
Esa institucionalidad para el diálogo político, la integración, la cooperación y la discusión de los grandes temas latinoamericanos estuvo entre los principios programáticos de los gobiernos del FA y sirvió como una plataforma de articulación real entre gobiernos en algunas áreas centrales, por ejemplo en temas como defensa, recursos naturales, infraestructura y energía.
Sin embargo, hoy, con múltiples debates pendientes y grandes desafíos para la soberanía, el medioambiente, la ciudadanía y la democracia regionales, no contar con esos espacios de diálogo político y concertación afecta a la región, y sobre todo impacta en países como Uruguay. La política exterior del futuro se deberá plantear este aspecto, así como otros que componen “la nueva etapa” de la región y el mundo.
Otra característica central de esta “nueva etapa”, en lo económico y en lo político, es el menor dinamismo macroeconómico, con impactos ya visibles sobre la situación social. La región recibe menos inversión extranjera directa que durante el decenio anterior. Los avances en la reducción de la pobreza, la indigencia, la desigualdad, las carencias a nivel de salud materno-infantil y la lucha contra el hambre se han detenido en América del Sur, y se revirtieron agudamente en países como Argentina, Brasil, Colombia y Paraguay.
El sostén que hace el mundo del trabajo de la ciudadanía formal ha recibido impactos continuos de la mano de reformas laborales regresivas que afectan el nivel del salario, la seguridad social, las condiciones de trabajo digno. Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, las tasas de desempleo en la región aumentaron, y se detuvo el proceso de formalización laboral en la mayoría de los países. La desigualdad de la riqueza sigue siendo nuestro principal obstáculo para alcanzar el ejercicio de una ciudadanía plena, y las mejoras registradas entre 2002 y 2016 hoy están severamente afectadas. El promedio de la reducción anual del Índice de Gini entre 2014 y 2017 fue solamente de 0,8% frente a 1,5% entre 2008 y 2014.
La definición de la política exterior como un instrumento al servicio de una estrategia de desarrollo engloba todas las dimensiones anteriores y agrega otras, como el abordaje en perspectiva de derechos humanos de las corrientes migratorias, y las negociaciones multilaterales en temas como los Objetivos de Desarrollo Sostenible y el cambio climático global.
La lógica de compartimentos estancos no le genera ningún beneficio a un país como Uruguay, que debe tener una perspectiva política de sus intereses muy clara, coherente y afinada en términos de posicionamientos específicos para cada uno de estos temas clave de la agenda mundial.
Por ello, la concepción de una política exterior como instrumento de la estrategia de desarrollo-país es parte central de un análisis que comparte el conjunto de las diversas perspectivas dentro de la izquierda uruguaya. Sumado a esta concepción estratégica, los principios de política exterior basados en la soberanía de los estados, la no injerencia en los asuntos internos de otros países, la resolución pacífica de los conflictos, el respeto y la promoción activa de los instrumentos jurídicos internacionales en materia de derechos humanos, así como la defensa de la necesidad de reforma del sistema internacional, son criterios que fortalecen la integralidad de esta área de política pública.
Todas las regiones y bloques económicos y políticos del mundo se encuentran en contextos de redefinición de objetivos, institucionalidad y estrategias. A la negociación del brexit en la Unión Europea, se le debe agregar la renegociación del NAFTA (Estados Unidos, Canadá y México), la anterior salida del TPP por parte de Estados Unidos, las complejas y cambiantes relaciones comerciales entre este último y China, así como la próxima creación de un espacio integrado en Asia-Pacífico bajo el acuerdo de la Asociación Económica Integral (donde confluirán potencias económicas globales como China, Japón, Australia, India y Corea del Sur). Todos estos procesos redefinen los términos de la geopolítica mundial y agregan incertidumbres para la inserción internacional del Uruguay.
El Mercosur no escapa a esta coyuntura de redefinición. No hay peor proyecto que no tener ningún proyecto, y luego de los cambios de gobierno en Argentina y Brasil, la orientación de sus respectivas políticas exteriores indujo a la ausencia de una conducción clara en los asuntos del proceso integrador. Las necesidades de reformular aspectos centrales del relacionamiento comercial, junto a un balance comparado entre los niveles de imposición del Arancel Externo Común con el comercio intrabloque efectivo y la agenda externa (negociaciones con otros bloques o terceros países), requieren un piso común de acuerdos acerca de hacia dónde hay que orientar al bloque. Este piso hoy no está disponible.
La plataforma de la inserción internacional de Uruguay es la región. Partiendo de esa base, se fueron dando pasos en materia de diversificación de mercados que redujeron la dependencia relativa ante la caída eventual de destinos de exportación que reciben producción y trabajo uruguayo. Ahora bien, con el marco global de redefinición e incertidumbre a nivel comercial y de los flujos financieros, conviene observar detenidamente el terreno a andar y no cobrar al grito o actuar intempestivamente.
Es preocupante que nuevamente sobrevuele nuestra región la incidencia de la desestabilización de la paz como una de las opciones posibles en el relacionamiento entre los estados. El hecho de que las potencias tiren dados en la región es un elemento que no puede desconocerse, y ante esto Uruguay debe jugar dentro de sus posibilidades a que los conflictos no escalen ni las amenazas u hostigamientos sean la norma para desestabilizar los procesos políticos internos.
Finalmente, me gustaría dejar planteados algunos de los temas que requieren del conjunto del sistema político y de los actores sociales, una reflexión y análisis estratégico, en clave de futuro. El relacionamiento comercial con China; los acuerdos en materia de innovación y educación con países con los que exista una base de relacionamiento ya avanzado que pueda ser aprovechado para tales efectos (Finlandia, China, Japón y México, por ejemplo); la discusión y definición de estrategias país para los temas que figuran en la agenda de las negociaciones multilaterales e inciden en la gobernanza global, como ambiente y cambio climático, las migraciones, el futuro del trabajo, las inversiones globales y la cooperación en el marco de una alianza global por el desarrollo.
Para procesar estos temas no tenemos a mano otro instrumento que el de generar los más amplios espacios de reflexión y análisis; una discusión amplia con el conjunto de la sociedad civil, los actores del aparato productivo nacional, el movimiento sindical, la academia, los partidos políticos y los sectores exportadores. El desafío de construir una política exterior para el desarrollo es demasiado importante como para dejarlo en manos de algunos pocos que, entendidos en los temas o no, puedan verse tentados de pinchar la pelota y llevársela para la casa.
Daniel Caggiani es diputado del FA (Espacio 609, Movimiento de Participación Popular). Actualmente es el presidente del Parlamento del Mercosur.