Los números del presupuesto no cierran y el MEF no aporta información al Parlamento
Puede parecer una obviedad reclamar que las proyecciones presupuestales que surgen del proyecto de ley de presupuesto elaborado por el gobierno sean consistentes con las metas fiscales incluidas en él. Está claro que, en caso contrario, se le estaría quitando sustento a la discusión presupuestal que está teniendo lugar en el Parlamento. Sin embargo, esta imprescindible consistencia está ausente en el proyecto presentado por el Poder Ejecutivo. En efecto, el déficit presupuestal que surge de dicho proyecto es de 7,4% del PIB en 2021, lo que contrasta con el déficit fiscal proyectado para el Gobierno Central - BPS de 3,8% del PIB.
En el presupuesto se discute de créditos presupuestales, pero las metas y la regla fiscal se fijan sobre el resultado fiscal, por lo que, si no están conciliados, es imposible saber qué se está votando, qué recursos van a estar efectivamente disponibles para que los organismos desplieguen sus políticas y cuál es el impacto fiscal que tiene lo que se apruebe. Por tanto, si no se logra conciliar ambos resultados, toda la discusión presupuestal carecería de ancla y se volvería irrelevante.
Ambos conceptos refieren a diferentes etapas del gasto, por lo que deberían converger y habitualmente lo hacen. Por ejemplo, en 2019 el déficit presupuestal presentado en la Rendición de Cuentas fue de 4,6 % del PIB, en tanto el déficit fiscal del consolidado Gobierno Central - BPS fue de 4,3%. Esta diferencia, de 0,3 puntos, se puede atribuir a las particularidades metodológicas que tienen ambos conceptos. En tanto uno mide la ejecución presupuestal, el criterio fiscal corresponde a lo efectivamente pagado. Es decir, cada uno tiene su lógica propia y diferentes criterios y cobertura institucional.
La importancia de que el Parlamento cuente con esta información de consistencia básica ha sido señalada por varias consultorías internacionales como un requisito indispensable para continuar mejorando el proceso presupuestal en Uruguay. Para hacer esto posible, la hoy extinta Unidad de Presupuesto Nacional del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) trabajó mucho en el diseño de metodologías para proyectar los créditos presupuestales y vincularlos con la planificación de los pagos, para lo que desarrolló sistemas informáticos específicos y conformó un equipo técnico calificado para poder hacerlo. Por tanto, hoy el MEF está en condiciones de avanzar en la institucionalización y la mejora del proceso presupuestal simplemente aportándole esta información al Parlamento, y así continuar avanzando en lo que deberían ser políticas de Estado en estos temas tan relevantes, aspecto que, por lo visto, lamentablemente no está en la agenda de este gobierno.
Por la importancia del tema, y porque la conciliación no es obvia ni una tarea trivial, los legisladores del Frente Amplio le solicitaron con insistencia al MEF, en las cuatro oportunidades en que compareció en la Comisión de Presupuesto integrada con Hacienda, que proporcionara al Parlamento dicha conciliación. Lamentablemente, el MEF no aportó la información solicitada.
En palabras de la ministra de Economía, la información presupuestal y fiscal que presentó el gobierno es “absolutamente consistente y compatible”, y expuesto “la metodología exacta de cómo se hacía y, por lo tanto, cualquier legislador puede pedir a sus asesores, si así lo entienden conveniente –o hacerlo por sí mismo–, la conciliación de las cifras y pasar de lo presupuestal a lo fiscal”.
Eppur si muove
Más allá de lo improcedente de la afirmación de la ministra, y de que resulta difícil de entender la negativa del MEF a aportar información básica al Parlamento, intentaremos desentrañar lo que, al decir de la ministra, es un ajuste simple y automático.
Teniendo en cuenta que todas las cifras del presupuesto están expresadas en valores del año 2020, al déficit presupuestal de 7,4% del PIB se llega ajustando los ingresos del planillado presentado por el gobierno (que forma parte de la ley que se vota) por la inflación promedio del año 2021, en tanto los salarios se ajustan por la pauta de aumento salarial incluida en el propio presupuesto. En el caso de los gastos y las inversiones, se optó por mantenerlos en términos nominales a pesos del año 2020, es decir sin ajustarlos por la pérdida de valor generada por la inflación, que es el escenario “más favorable”, ya que de lo contrario el déficit presupuestal sería mayor, y se incrementaría aún más la diferencia con la proyección fiscal.
Este 7,4% contrasta con el resultado fiscal de 3,8% previsto para el consolidado del Gobierno Central-BPS corregido por los “cincuentones”. Eso quiere decir que hay una diferencia de 3,6 puntos del PIB entre ambos resultados. De esta diferencia, es posible explicar aproximadamente 1,6 puntos del PIB.
En primer lugar, se puede suponer que no se otorga ni un peso para refuerzos de rubros o gastos imprevistos, que están presupuestados en un máximo de 1% del PIB. Recordemos que ya se está considerando que no hay ningún ajuste de los créditos para compensar el aumento de costos por la inflación, con lo que estos supuestos implicarían una situación muy restrictiva en materia de gastos.
Por ejemplo, ello supondría ponerles topes de ejecución a las inversiones del Fondo Nacional de Vivienda, en tanto este tiene una regla automática de indexación, con lo que no se podría llevar adelante el Plan Quinquenal de Vivienda que el gobierno se propuso.
Una segunda consideración es que los créditos presupuestales son una autorización máxima a gastar y habitualmente hay una subejecución, que en 2019 fue de 0,6% del PIB, que se concentra básicamente en las partidas salariales de los ministerios. Dadas las limitaciones para el llenado de vacantes y la reducción de los contratos, es posible que esta subejecución pueda aumentar levemente.
Igualmente, sigue habiendo una diferencia en torno a 2% del PIB, que el MEF no explicó y que nosotros no logramos explicar, a menos que...
Aventurando una hipótesis: un posible error en la formulación presupuestal
Llama la atención que en los planillados del presupuesto que presentó el Poder Ejecutivo los ingresos previstos para 2021 caen en términos reales 8% respecto de 2019, cuando en realidad el producto, de acuerdo a las proyecciones oficiales, crece levemente en ese mismo período (0,6%). Los ingresos presupuestales pasan de 25,1% del PIB en 2019 a 22,9% en 2021, según la información que presentó el MEF. Es decir, caen 2,2 puntos del PIB.
Por el contrario, en la exposición de motivos que acompaña el presupuesto, los ingresos del Gobierno Central, con criterio fiscal, se mantienen relativamente estables: 21,2% del PIB en 2019 y 21,1% del PIB en 2021.
Aventuramos una hipótesis: ¿no será que en la proyección presupuestal para 2021 se están deduciendo de los ingresos –erróneamente– los certificados de crédito?
Los certificados de crédito presupuestalmente se computan como gasto, en tanto que fiscalmente se exponen deducidos de los ingresos. ¿No estarán considerando dos veces los certificados de crédito en la información presupuestal que presentaron? Como gasto, lo que es correcto, y además deducidos de los ingresos presupuestales.
La magnitud de los certificados de crédito es relevante: representan 2,7% del PIB en 2021. Puede haber algún desfasaje temporal entre que se emite el certificado (que es cuando tiene impacto presupuestal como gasto) y efectivamente se presenta para deducir del pago de impuestos (que es cuando surge el impacto fiscal como un menor ingreso).
Este posible error en la información que el MEF presentó al Parlamento no es un tema menor, ya que, de ser así, el déficit presupuestal y el fiscal podrían llegar a aproximarse. Veníamos con una diferencia no explicada entre el resultado presupuestal y el fiscal de 2% del PIB, y esta baja inexplicada de los ingresos presupuestales es de 2,2% del PIB. Por cierto, ese monto es similar a los certificados de crédito deducidos de los ingresos de la Dirección General Impositiva en 2019.
Sólo para los más intrépidos: algunas de las “sencillas” diferencias de criterio
Además del diferente tratamiento de los certificados de crédito, existen varias diferencias entre lo presupuestal y lo fiscal. Mencionaremos sólo algunas, para que se pueda evaluar “lo sencillo” que es, en palabras de la ministra, pasar de un resultado al otro con la información disponible (en PDF, por cierto).
En la información fiscal se presenta el gobierno central consolidado con el BPS, lo que de por sí dificulta las comparaciones. En la información fiscal las remuneraciones se exponen por el líquido, y los aportes personales y patronales se consideran dentro de las transferencias a la seguridad social, mientras que en la información presupuestal las remuneraciones incluyen todos los aportes.
En el presupuesto nacional no se incluyen los presupuestos del Poder Legislativo ni el de la Dirección General de Casinos, que tienen sus propias reglas de aprobación, en tanto en la ejecución presupuestal y en el resultado fiscal sí se incluyen.
El Fondo Covid no se incluye en la ejecución presupuestal, en tanto se lo definió como un “fondo de terceros”, cosa que en realidad no es, y por tanto se lo considera no presupuestal. Pero, a diferencia de los demás “fondos de terceros”, a este sí se lo incluye en el resultado fiscal, como debe ser, dada su condición de fondo público.
Y estas son sólo algunas de las diferencias. Como se ve, realizar la conciliación entre ambos resultados no es una tarea para nada sencilla, y el MEF debería tenerla hecha. Por ello, no se entiende la negativa del ministerio a aportar esta información. Parece un ejemplo de “poco apego” a la pregonada transparencia, que dificulta notoriamente la discusión parlamentaria de una ley fundamental, como es la de presupuesto.
La conciliación imposible: para el período 2022-2024 la mitad del gasto no se proyectó
Como todos sabemos, el presupuesto es quinquenal y, por tanto, se presentan los créditos presupuestales para todo el período 2021-2024. Sin embargo, las partidas estimativas, que representan la mitad del gasto y que corresponden a las transferencias a la seguridad social, los intereses, la insuficiencia financiera del Fondo Nacional de Salud, las transferencias a las intendencias, entre otros, no se proyectaron en el presupuesto del gobierno, sino que se mantuvieron constantes en términos nominales para todo el período en los niveles del año 2021.
En síntesis, con la información aportada, el Parlamento no tiene forma de saber si lo que está votando con tanta discusión y esfuerzo se va a cumplir, si es consistente con el resultado fiscal que el gobierno proyecta, o si para alcanzarlo deberán no ajustarse o topearse las asignaciones que el Parlamento apruebe.
¿Será esta la única discusión presupuestal de los cinco años?
En efecto, este presupuesto le da al gobierno las herramientas que le permitirían manejarse con gran discrecionalidad, y podría no tener que volver al Parlamento para discutir asignaciones presupuestales por los próximos cinco años.
Por un lado, los créditos presupuestales de gastos e inversiones son nominales y el Poder Ejecutivo –hasta ahora era el MEF– puede ajustarlos o no, por hasta la inflación. Además, tiene la potestad de ajustar discrecionalmente los créditos de gastos e inversiones por fuera de la discusión parlamentaria por unos 550 millones de dólares (1% del PIB), a través de las partidas de refuerzos de rubros e imprevistos.
Por otro lado, incorpora al Poder Ejecutivo la facultad de que pueda ponerles topes de ejecución a los organismos del 220 (organismos autónomos, como la Administración Nacional de Educación Pública, la Universidad de la República, el Poder Judicial, etcétera), disposición de dudosa constitucionalidad. Además, limita la autonomía que tenían estos organismos para gestionar sus créditos. Transforma la garantía de subsidios mínimos al Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria, a Colonización, etcétera, en un monto máximo a transferir. El Poder Ejecutivo tiene discrecionalidad en la determinación de las partidas que les corresponden a los gobiernos departamentales, debido a la ambigüedad con que están redactados los artículos correspondientes. Se incorpora la facultad al Poder Ejecutivo de poder vender los inmuebles del Estado sin tener que pasar por el Parlamento.
También los ajustes de los salarios públicos tienen un alto componente de discrecionalidad, como ha sido analizado hace pocas semanas en este mismo suplemento. Los criterios aseguran una pérdida salarial en lo inmediato y no se establece la cadencia para recuperar el nivel real de los salarios. Se establece que el criterio para medir la pérdida es la evolución promedio de los salarios del gobierno, por lo que algunos pueden aumentar y otros, caer. Además, se autoriza al Poder Ejecutivo a dar aumentos salariales diferenciales según el avance en las reestructuras. Se impone la obligación de hacer reestructuras en todos los ministerios, y en el marco de estas se puede declarar funcionarios excedentarios y pasarlos de un organismo a otro. El Poder Ejecutivo se arroga la facultad de crear y eliminar unidades ejecutoras, es decir que puede transformar enteramente la estructura institucional de los ministerios sin requerir autorización del Parlamento.
No estamos diciendo que el gobierno no pueda tener ciertos márgenes de discrecionalidad para gestionar un presupuesto quinquenal en un contexto de incertidumbre. Lo que sí entendemos es que debería explicitar cuál es la proyección de las asignaciones presupuestales nominales para todo el período en el escenario base y explicitar su consistencia con las proyecciones fiscales.
No podemos perder de vista que todo esto se hace con la pretensión de cumplir con una regla fiscal –y, de paso, ir moldeando una determinada visión del Estado– que el gobierno no explicita cómo construye ni los modelos que sustentan el resultado estructural, así como tampoco qué información de base considera, a efectos de que la academia o las consultoras especializadas puedan evaluarla.
Esta opacidad en la formulación presupuestal deja al Poder Ejecutivo las manos libres y vacía de contenido el presupuesto, su discusión y la propia función del Parlamento en el tema.