Uruguay XXI: el vaivén de la discreción

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Input - output

Un área de responsabilidad es una unidad organizativa liderada por un director (responsable) que está a cargo de sus actividades. Las áreas de responsabilidad existen para lograr uno o más propósitos: estos propósitos son sus objetivos. Estas áreas de responsabilidad utilizan recursos, que son cantidades físicas de materiales, horas de distintos tipos de mano de obra y una serie de servicios. Trabaja con estos recursos y por lo general requiere capital de trabajo, equipamiento y otros activos para realizar este trabajo. Como resultado de su labor, el área de responsabilidad genera resultados.

Estas áreas existen, lógicamente, en cualquier organización privada, y, por supuesto, también en la órbita del Estado. Cuando es difícil o no existe posibilidad cierta de vincular la cantidad de recursos asignados (input) con los resultados esperados (output), estas áreas de responsabilidad se denominan discrecionales. Detrás, hay un desconocimiento de cuál es el monto óptimo que se debería desembolsar. Ante no poder medir fácilmente los impactos de las actividades llevadas a cabo con los recursos necesarios, la asignación de estos pasa a ser una cuestión de criterio, selectividad o discrecionalidad de quien tiene la responsabilidad de presupuestar recursos. En el caso del Estado uruguayo, el Poder Ejecutivo, a través del trabajo que realizan la Oficina de Planeamiento y Presupuesto con el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

Típicos ejemplos de centros o áreas discrecionales son los departamentos o las actividades de investigación y desarrollo, la publicidad sin posibilidad de medir retorno directo, y las actividad de promoción y atención posterior (after-care).

Congruencia con los objetivos

Es frecuente observar en diversos escenarios de tiempo y espacio que, frente a reestructuras o reelaboración de presupuestos, la tentación de asignar menos recursos a estas áreas definidas como discrecionales es elevada. La razón parece ser sencilla: se presupone que, al desconocerse la genuina relación causa-efecto, posibles alteraciones en los recursos asignados no afectarán en el corto plazo el objetivo o propósito general. Ese es el vaivén de la discreción.

Cuando esa revisión o recorte no es congruente con los objetivos definidos, pasa a ser sencillamente un tiro en el pie.

En buen romance, si se ha oficialmente definido como objetivo que uno de los motores del necesario crecimiento del país serán las exportaciones y la atracción de inversiones, y que además posiblemente esta definición encuentre amplios consensos políticos y sectoriales, lo que debería ocurrir es el fortalecimiento de las actividades de promoción y atracción, y no su debilitamiento.

Buenas prácticas internacionales

Casi todos los países del mundo desean fomentar la entrada de flujos de inversión extranjera directa (IED) y para ello, entre los diversos instrumentos a que recurren, han instaurado agencias de promoción de inversiones (API). Estas agencias reciben recursos públicos y suelen reformarse frecuentemente con el objeto de atraer y retener IED, en busca tanto de inversiones más cuantiosas como de mayor calidad.¹

Por tanto, tenemos un número finito de proyectos de inversión, y distintas jurisdicciones interesadas y, entonces, compitiendo por recibirlos. Además, en la medida en que la economía no produzca bienes o servicios únicos, su producción también competirá con otros proveedores de perfil similar.

Hay evidencia de que la promoción de inversiones puede ayudar a los países a atraer y retener IED. Los pocos estudios disponibles sugieren que la promoción de inversiones realmente puede generar resultados tangibles en las economías receptoras. Por ejemplo, Harding y Javorcik (2011) utilizan datos a nivel de país-sector para demostrar que los sectores priorizados por las API recibieron 155% más IED después de que las agencias se enfocaran en ellos.

Asimismo, las API que responden a las inquietudes de los inversores de un modo más profesional y tienen sitios web de mejor calidad también atraen mayores volúmenes de IED (Harding y Javorcik, 2013).

En la actualidad, prácticamente todos los países cuentan con una o varias API, cuyo fin es atraer y facilitar la IED. En América Latina y el Caribe y en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) el número de países con API se cuadruplicó a lo largo de los últimos 30 años.

En general, estas agencias procuran atraer y facilitar las inversiones a través de la prestación de servicios de asistencia dirigidos, mayormente, a empresas extranjeras. Las actividades de las API pueden agruparse en cuatro categorías principales:

a) La construcción de la imagen nacional comprende acciones destinadas a mejorar la percepción del país como destino atractivo para la IED.

b) La generación de inversiones implica identificar y acercarse a los potenciales inversores.

c) La facilitación y la retención de inversiones consiste en brindar asistencia a los inversores para analizar las oportunidades de negocios existentes, obtener permisos para establecer sus empresas en el país receptor y difundir información relacionada con los incentivos disponibles, así como proporcionarles apoyo para que puedan acceder a esos incentivos, y servicios posestablecimiento de inversión para las empresas multinacionales que ya cuentan con operaciones establecidas en el país, los cuales comprenden los servicios de facilitación y apoyo al desarrollo en consonancia con la evolución corporativa de estas empresas.

d) La promoción de políticas consiste en realizar actividades para mejorar el clima de inversión, identificar qué insumos necesita el sector privado del sector público, y coordinar el suministro de dichos insumos con el resto del sector público.

Por tanto, las agencias de promoción de inversiones no sólo se han expandido como buena práctica en la inmensa mayoría de los países del mundo, sino que además han ido ensanchando su base de actuación, bajo el entendido de presentarse como síntesis eficiente para la atención del inversor y la promoción de las exportaciones.

La experiencia indica que no es lo mismo no estar que estar, no hacer que hacer. Para que conozcan el país, su perfil productivo y su potencial económico hay que estar donde los interesados están, y hay que hacer actividades y producir información de calidad como base de lanzamiento y fortalecimiento de una marca país.

Uruguay XXI: la API nacional

El instituto Uruguay XXI nació en el año 1996. Desde entonces ha crecido como actor relevante en la vida económica nacional. Viene cumpliendo sus cometidos de promoción y atracción de inversiones, así como de diseñar y fortalecer una marca país para que nuestra producción acceda a diversos mercados internacionales.

Estas funciones deben entenderse como complemento a la actividad diplomática de inserción internacional de los países, en particular el nuestro. No compiten ni sustituyen a esa función. La complementan de modo profesional, especializada, independiente y como producto de la multivisión institucional.

En países pequeños como el nuestro, con economías que no son centrales, ubicados en regiones mayormente cerradas, estas actividades recobran una relevancia excepcional. Sin embargo, nótese que los costos de promoción internacional obviamente no se definen en función del tamaño del país. Alemania pagará lo mismo por el metro cuadrado en un stand en un evento internacional que Uruguay. Sin embargo, posiblemente nosotros precisemos mucho más estar allí que la potencia europea.

Según los estados contables publicados en la web de Uruguay XXI, ese organismo en 2018 obtuvo ingresos por 194 millones de pesos uruguayos, algo más de cinco millones de dólares. Esa cifra presupuestal equivale a la mediana de las API de América Latina y el Caribe, mientras que la mediana de las API de la OCDE es de un presupuesto anual de 14 millones de dólares. El proyecto de ley de presupuesto a estudio del Parlamento prevé una disminución de 30% de los recursos presupuestales actuales, y de 50% del presupuesto ejecutado en el último año. Lo que limitará a la API nacional tanto en actividades de promoción como en disposición de talentos calificados.

Uruguay XXI se ha caracterizado por su dirección abierta y consejo asesor plural con interlocución de diversos sectores, incluyendo el sector privado, o cámaras empresariales.

A nivel internacional, la mitad del presupuesto de las API se destina a sus recursos humanos. En general, calificados. Uruguay XXI no es la excepción. Los ingresos o las contrataciones se han realizado por llamados abiertos y públicos, y el nivel de capacitación y profesionalización de su gente está probado.

La capacidad de generar información económica general de calidad e investigación sectorial de alta especialización es un atributo necesario para diversificar sectores productivos y mercados de destino.

Generar y fortalecer vínculos tanto a nivel local como internacional son puntos de destaque, vínculos independientes y equidistantes de diversos intereses, con un único fin: aportar recursos para el desarrollo.

El perfil productivo, y el entramado empresarial peculiar de nuestro país, ampliamente dominado por micpymes, precisa apoyo, asistencia y propulsión de una agencia especializada en ampliar fronteras e nuestros emprendimientos.

Una API institucionalmente sólida, con talento profesional, como ejecutora de una necesaria política de Estado de inteligencia competitiva es un camino que Uruguay debe seguir recorriendo con decisión y visión estratégica de largo plazo.