Analizar el resultado fiscal de 2020, en un año signado por la pandemia, no puede hacerse sólo en relación con el cumplimiento de metas y menos aún en relación con el ahorro de recursos que ha significado. El análisis tiene que plantear si dicha política fue adecuada para la fase social y económica que el país vive.
Para ello vamos a analizar tres aspectos: el resultado propiamente dicho y la comparación con los resultados fiscales en el resto del mundo; los contenidos de los principales gastos (salud, protección social y protección laboral relacionados con la pandemia); y la evolución de los componentes del total de gastos de 2020.
El resultado fiscal
Según los datos preliminares presentados por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), hechos públicos en la conferencia de prensa por la ministra Azucena Arbeleche, el déficit fiscal al final de 2020 fue 6% respecto del PIB (que es, en general, como se mide en el resto del mundo).
Hay que tener en cuenta que hace unos meses el gobierno modificó las Cuentas Nacionales y eso generó cambios en los valores del PIB. Por ello, para las comparaciones (con el déficit 2019 y con su propia estimación en el marco de la Ley de Presupuesto) utilizaremos la cifra reportada por el MEF sobre este indicador para los viejos valores del PIB. Considerando esto, el déficit fiscal fue 6,4% del PBI en 2020. O sea, cumplieron la meta de 6,5%.
Empecemos por las comparaciones consigo mismo y luego con otros países. El déficit fiscal de 2019 fue 4,8%. Esto quiere decir que, en año de pandemia, el déficit aumentó 1,6% del PIB, lo que representa aproximadamente unos 3.000 millones de dólares.
Nos parece un valor extremadamente bajo en un momento de necesidades económicas, sociales y sanitarias muy importantes. A este respecto, el cuadro 1 nos muestra que pasó con los déficit fiscales en algunas partes del mundo, de lo que se desprende que:
- Para el promedio mundial, el déficit aumentó 8 puntos, pasando de 3,8% a 11,8% del PIB.
- A nivel de los países de ingresos medios, similares a Uruguay, el déficit se incrementó 5,5% del PIB. Se muestran, en particular, los casos de Brasil y México.
- El punto de partida promedio de estos países en 2019 era 4,8% del PIB; o sea, Uruguay estaba en la media al final de 2019.
- Sin embargo, un año después, sólo aumentó menos de la tercera parte que el promedio de sus similares.
Los gastos asociados a la pandemia
De este resultado fiscal, sólo 711 millones de dólares están asociados a la pandemia. Es decir, el esfuerzo fiscal que el gobierno ha volcado fue 1,3% del PIB. De ellos, una parte son pérdida de recaudación, y el gasto propiamente dicho fue de 500 millones de dólares, aproximadamente 0,9% del PIB. Es evidente que es un gasto muy bajo. A continuación vamos a analizar dos de sus componentes.
En primer lugar, el gasto en protección social propiamente dicho. Es evidente que buena parte de los uruguayos que eran apoyados por transferencias (tarjetas o asignaciones familares) tenían su mayor ingreso en el propio mercado de trabajo, con ventas, trabajo por la cuenta, etcétera. Esa pérdida le significó una caída relevante de sus ingresos, que estuvo lejos de compensar un aumento de 50% en el valor de la transferencia. Según los datos del MEF, las transferencias, que fueron del orden de 144 millones de dólares (0,26% del PIB), representaron, en promedio, 769 pesos por mes y por persona.
En segundo lugar, el gasto que quiero analizar es el de la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE). El refuerzo de ASSE de 1.086 millones de pesos, unos 25 millones de dólares, representa 2,5% de aumento en términos de su presupuesto. Sin embargo, en 2020 la pandemia generó nuevas necesidades sanitarias y además los usuarios aumentaron en 90.000 personas, lo que representa 7,7% más. Dicho de forma resumida, el gasto por usuario en pandemia bajó. ¿Cuánto? Como muestra el grafico 1, pasó de 2.430 pesos por mes y por usuario a 2.054 pesos. Es decir, en el orden de 15% menos.
En este caso también amerita la comparación internacional. Con este gasto final, y según los monitores internacionales (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Fondo Monetario Internacional, Unión Europea), estamos en el nivel más bajo de América Latina y del mundo. Al agrupar el gasto en tramos de 2,5% del PIB (menos de 2,5%, entre 2,5% y 5%, y así sucesivamente), Uruguay se ubica en el escalón más bajo. Es decir, invirtió en la pandemia menos de 2,5% del PIB. En el grupo estamos con parte de América Central y gran parte de África.
La composición de la reducción del déficit fiscal
La meta fiscal fue cumplida en base a un estancamiento del gasto público (creció 0,4% respecto de 2019). Pero lo más grave es lo que muestra el gráfico 2: la principal fuente de ahorro fue la inversión pública, que cayó 7,7%. En un contexto de crisis y de reducción de la inversión privada, este mecanismo ahondó los problemas de la economía. En particular, del empleo y de las compras en el mercado interno.
Se estimaba en la Ley de presupuesto que el gasto primario, es decir, antes de pagar intereses de deuda, iba a aumentar 0,7%. Sin embargo, aumentó 0,4% menos que la paupérrima estimación. O sea, cumplieron la meta fiscal.
Algunas conclusiones
Primero. Cumplieron las metas fiscales. Esto no es, a nuestro juicio, un mérito. Lo hicieron restringiendo gastos, ubicando a Uruguay en el fondo de la tabla en materia de apoyos, reduciendo inversiones (también lo hicieron en las empresas públicas), aportando partidas muy bajas a la población y reduciendo el presupuesto de ASSE en relación con sus usuarios.
Segundo. Se informó que se garantizaron 506 millones de dólares de créditos. Aclaramos que, salvo que nadie pague el crédito, esto no representa un gasto; es una garantía que pone a disposición el Estado. No se puede sumar al gasto y menos comparar con el PIB. Es un error técnico relevante. No se gastaron 1.217 millones de dólares. No lo repitan. Se gastaron 711 millones de dólares.
Tercero. Se dice que lo peor ya pasó. Quizás para la macroeconomía. No lo podemos afirmar y tampoco negar. Pero lo que es seguro es que eso no es así para los trabajadores ni para los jubilados. Y, en general, tampoco para los que viven del mercado interno. Para ellos, 2021 va a ser peor que 2020, pues sus ventas están asociadas a los ingresos de los hogares en el mercado interno, los cuales caerán. Seguramente muchas pequeñas empresas cerrarán, y quizá grandes empresas aprovecharán para comprarlas a precios irrisorios; habrá centralización del capital.
El cuadro 2 muestra los datos: en 2020 los salarios cayeron 1,5%, igual que las jubilaciones. Sin embargo, en 2021 el aumento salarial será menor a 4% (3% más algo en julio en privados y 4,4% en públicos) y la inflación estimada se ubica en torno a 6,9%. Esto implica que la pérdida, en caso de que se cumpla la meta de inflación, será del orden de 2,8% (casi el doble respecto de la observada en 2020).
Para la clase trabajadora lo peor está por venir y ello redundará en pequeñas empresas y trabajadores por cuenta propia que seguro venderán menos. Si no se cumple la estimación para la inflación, la pérdida será aún mayor.
Por ello, frente a la pregunta planteada en el título, nuestra respuesta es clara. Cumplir las metas fiscales a costa de los recursos de salud, de los recursos de protección social y de los ingresos de trabajadores y jubilados, lejos de ser un éxito, es un fracaso. Lo peor es que este fracaso se repetirá en 2021.