Sobre la base del trabajo de Fernando Isabella, que propone una sistematización de las decisiones tomadas por el Frente Amplio (FA) en materia de política económica durante el transcurso de sus tres gobiernos, hemos señalado que es posible ir más allá de este esfuerzo aprovechando sus resultados. Isabella organiza las acciones y las decisiones identificadas en lo que llama “pilares”, base que eligió como criterio de ordenamiento y presentación del material acumulado. Pero como he sostenido, es posible y necesario ir más allá de esta etapa que –entendámonos– es imprescindible, aunque originaría un gran desperdicio si no aprovecháramos su potencialidad para dar nuevos pasos hacia el conocimiento de la política económica cuando nos tocó gobernar.
Precisamente, uno de esos nuevos pasos es el que tiene que ver con la posibilidad de crear conocimiento a partir del trabajo de base. Y como he señalado, es esta una perspectiva epistemológica que se apoya en el contraste entre la conducción política puesta en práctica y la evidencia disponible acerca de sus resultados. Exploré esta opción en mi artículo “Apuntes sobre la política económica durante los gobiernos del Frente Amplio”, publicada en la edición de la diaria del 26 de junio.
En la columna de hoy quisiera presentar un camino alternativo al de carácter epistemológico. Recorriéndolo no se constata si se ha creado conocimiento, pero tal como ocurre con la opción ya explorada, se contribuye a la acumulación de información que, seguramente, convergiendo con el apoyo del enfoque epistemológico, constituirán un punto de apoyo y de partida cuando en el futuro se vuelva a asumir la responsabilidad del diseño de la política económica.
Se trata, en este caso, de abordar la experiencia acumulada durante los quince años en los que estuvimos al frente del gobierno nacional, y observarla desde la perspectiva que ofrecen las principales categorías de análisis de la política económica encarada como disciplina; esto es, los objetivos perseguidos, la estrategia elegida para alcanzarlos y los instrumentos seleccionados para asegurar los resultados buscados.
Resulta claro que no podríamos proponernos trabajar con este enfoque sin tomar en cuenta los factores fundamentales que operan para la definición de estas categorías en la práctica, particularmente en materia estratégica. Me estoy refiriendo a las variables en juego, el manejo del tiempo, el papel asignado al territorio¬ y, por supuesto, al rol de las fuerzas sociales organizadas y sus capacidades de acceso al poder.
Si en esta nota nos propusiéramos presentar una primera aplicación de las categorías mencionadas al análisis de la política económica durante los gobiernos del FA, tendríamos que comenzar por señalar que, sobre los objetivos -y descartados los que suponen la superación del capitalismo en el actual contexto nacional e internacional-, las referencias fundamentales apuntaron, por un lado, al ritmo y la extensión lo más alto posible del crecimiento de la economía, superando la brecha entre los niveles potencial y efectivo de expansión. Y por otro, a la ampliación, diversificación y puesta en práctica de una agenda de derechos humanos fuertemente innovadora a la luz de la trayectoria histórica del país en la materia.
Salvo en casos extremos, los países disponen de caminos alternativos para alcanzar los objetivos que se proponen. Y Uruguay no fue una excepción. Se trata de diseñar y adoptar una estrategia que signifique el rumbo seleccionado para la trayectoria a recorrer hacia dichos objetivos, sabiendo que habrá factores cuya influencia será decisiva para elegir entre las opciones disponibles al respecto.
Así, las variables como la inversión y el empleo, los niveles de pobreza y de exclusión y el equilibrio macroeconómico, serán consideradas al diseñar la estrategia. Igualmente, será esencial el manejo de los tiempos, a los efectos de seleccionar los momentos en los que tendrán lugar las decisiones fundamentales y las circunstancias que fundamentarán la administración de los ritmos al respecto. De la misma manera, la concepción y el papel que habrá de jugar el territorio también es estratégicamente relevante. Así, ¿habrá concentración de esfuerzos y de acciones en determinadas zonas del país, o bien se adoptarán lineamientos uniformes a escala nacional? Finalmente, no necesito fundamentar el decisivo papel de las fuerzas sociales organizadas, sus interrelaciones y, en particular, sus vías y calidades de acceso al poder.
La precedente es una síntesis de los factores que el FA tuvo en cuenta para definir su estrategia en materia de política económica. Y dicha estrategia, esto es, el rumbo u orientación por el que se optó para alcanzar los objetivos ya mencionados, se apoyó en tres dimensiones: la inclusión social, la apertura al exterior y la apuesta a la calidad.
El mundo ofrece una variada y rica evidencia acerca de la falsedad de la hipótesis del derrame de los frutos del crecimiento. Por esta razón, nuestra estrategia se basó en la acción pública tendiente a asegurar un acceso equitativo a dichos frutos.
No obstante su indiscutible solidez institucional, muy interrelacionada con el talante inclusivo de la política económica, Uruguay es un país física y demográficamente pequeño. Y el único camino existente para ensanchar el espacio asociado a esta limitación es la apertura al mundo. Que no se entienda que me estoy refiriendo a la apertura económica y comercial. Desde luego, es este un atributo esencial de la apertura. Pero la apertura estratégica en la que creemos y hemos adoptado incluye, necesariamente, las de carácter social, político y cultural.
Los argumentos en los que se apoya la apuesta a la calidad están fuertemente articulados con los que expusimos antes para fundamentar la apertura como rumbo estratégico. No sólo porque las limitaciones que el país presenta en términos cuantitativos también impiden que Uruguay se maneje y actúe en el mundo de las cantidades, sino porque desde cada una de las áreas por las que se abre el país al mundo, los resultados serán tanto mejores cuanto mayor sea el nivel de calidad con el que se procuran.
En este punto de la presentación no está de más recordar que, mirando hacia el futuro, el esfuerzo que Uruguay deberá hacer en materia de apoyo a la ciencia, la creación de conocimiento y la innovación, tendrá que ser enorme. Tan grande como la insuficiencia que hemos padecido hasta ahora.
Finalmente, aun cuando hayamos definido lo que queremos lograr y elegido una estrategia para intentar hacerlo parte de la realidad, es necesario disponer de un factor indispensable: la caja de herramientas, es decir, los instrumentos de la política económica que habrán de ponerse en práctica para que la conducta de la ciudadanía sea coherente con la construcción que propone el gobierno.
Resulta obvio señalar la necesidad de correspondencia entre las herramientas elegidas y el contenido de otras definiciones estratégicas. Así, por ejemplo, si una de estas últimas propone la apertura del país al mundo en las áreas fundamentales de la política, la sociedad, la economía y la cultura, no será posible apoyar encierros proteccionistas u obstáculos que impidan a Uruguay abrirse todo lo necesario para desarrollar una tarea relevante y eficaz al servicio de esta orientación estratégica.
El trabajo de Isabella es una muy buena base para comprobar el grado de coherencia entre los objetivos, la estrategia y los instrumentos. Precisamente, tanto el enfoque epistemológico con el que trabajé en mi última nota de 26 de junio ya citada, como el que he presentado hoy, elevando el nivel de abstracción de las categorías de la política económica, son los que permiten evaluar el grado de articulación entre los componentes de la acción del gobierno en este campo.
Lo que no es tan obvio, aunque sí imprescindible, es la percepción de la relación entre los instrumentos y el poder. Tanto su diseño como su puesta en práctica constituyen acciones de gestión del poder del gobierno y, sin duda, se asocian con la capacidad de acceso de las fuerzas sociales a esa capacidad de decisión. Resulta imposible analizar la construcción de una estrategia sin tomar en cuenta la influencia que ejerce la realidad de la que se parte, a lo que es preciso agregar que no se puede tener una concepción rigurosa de tal calidad sin considerar la capacidad de incidencia de los colectivos sociales organizados.