En esta primera instancia, que fue moderada por el economista Federico Penino, director de Planificación y Ejecución Presupuestal de la IM, participaron dos economistas jóvenes, ambos profesores del Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas (IECON): Estefanía Galván, Doctora en Economía, y Mauricio De Rosa, Máster en Políticas Públicas y Desarrollo, y candidato a Doctor en Economía. De sus exposiciones se desprenden insumos para pensar bases programáticas audaces con el objetivo de promover una transformación hacia un modelo económico que distribuya los ingresos y la riqueza de forma más justa e igualitaria.
La desigualdad y los 15 años de gobierno del Frente Amplio
Como señalaron los expositores, pensar el programa del Frente Amplio (FA) requiere tener clara la evaluación de los 15 años de gobierno progresista, de forma de acumular sobre los aciertos y aprender de los errores. En particular, debe tenerse presente que la caída de la desigualdad que operó durante los gobiernos del FA fue dramática, en particular entre los años 2008 y 2013.
Durante la década de los noventa, y en un contexto de crecimiento económico, nuestro país registró incrementos de la desigualdad, una tendencia que se profundizó durante los años de recesión que derivaron en la crisis del año 2002. Pese al rebote del crecimiento posterior, la trayectoria de la desigualdad se mantuvo incambiada, hasta que en el año 2008 se dio un quiebre de la tendencia producto de un fuerte crecimiento económico, pero especialmente de un conjunto de políticas públicas diseñadas deliberadamente con ese fin. Estas políticas fueron esencialmente tres.
En primer lugar, la política salarial, que incluye los consejos de salarios y el aumento del salario mínimo, y que tenía por objeto aumentar la masa salarial, especialmente de los salarios que estaban más sumergidos. En paralelo, se introdujo una reforma muy ambiciosa asentada sobre las transferencias monetarias, y que abarcó a la Tarjeta Uruguay Social y a las Asignaciones Familiares. Este esquema se convirtió en una herramienta muy potente y con amplia cobertura, especialmente en los hogares con menores a cargo. Por último, a efectos de fortalecer los esfuerzos en la dirección buscada, se promovió una reforma tributaria que moderó el crecimiento de los ingresos más altos.
Este conjunto de iniciativas de política tuvo un efecto de “pinzas” sobre la distribución del ingreso, en tanto impulsó un aumento de los ingresos más bajos al tiempo que enlenteció el crecimiento en el extremo opuesto de la distribución.
Para dimensionar el impacto asociado a este conjunto de medidas, De Rosa destacó que en cinco años Uruguay acortó entre un tercio y la mitad de la distancia que nos separaba de los países más igualitarios del mundo. En ese sentido, la magnitud de la caída de la desigualdad en un período tan corto de tiempo constituye una rareza histórica. Este resultado es un activo de todo el FA que debe ser señalado con orgullo, indicó el economista.
A la luz de lo anterior, la primera lección importante que puede extraerse de ese proceso es que para bajar los niveles de desigualdad es necesaria una serie de políticas, dado que no es suficiente lograrlo a partir de una única iniciativa; la desigualdad es un fenómeno que debe ser atacado en varias dimensiones al mismo tiempo, remarcó.
La segunda lección que debe tenerse presente para la construcción programática refiere justamente a los límites que encontraron estas políticas, cuyo efecto, por diseño, fue esencialmente de primera ronda. En los años siguientes, en particular durante el último gobierno del FA, no se lograron avances adicionales en materia de desigualdad: en un contexto de menor dinamismo económico, las mejoras en la dirección de una mayor equidad se estancaron.
A su vez, De Rosa señaló que para comprender lo sucedido con la desigualdad, su caída y posterior estancamiento, es necesario puntualizar lo que sucedió con el 1% más rico de la población. La porción de ingresos que se apropia este segmento de la población, que es aproximadamente lo mismo que se apropia el 50% más pobre de la población, se mantuvo estable durante los tres gobiernos analizados. A este respecto, debe tenerse presente que sus ingresos provienen mayormente del capital.
Como conclusión de este repaso, puede argumentarse que un retorno al gobierno que restaure las políticas implementadas por el FA hasta el año 2019 no será suficiente para reducir la desigualdad: si no desplegamos nuevas políticas nada distinto va a pasar, subrayaron los expositores. Es con esta constatación en mente que debe encararse la elaboración programática, si se quieren consolidar nuevos avances en la dirección de una mayor equidad.
Entonces, ¿cuáles son las políticas que deben implementarse para reducir la desigualdad? En primer lugar, tenemos que ser audaces en toda la línea de frente, es decir, usar todas las herramientas que el gobierno tiene a disposición. Esto incluye a la política salarial, las transferencias monetarias y también a la política tributaria. Si sucede de esa forma, complementando esfuerzos en todos estos frentes, los objetivos de reducción de la desigualdad pueden lograrse de forma rápida. Asimismo, también deben combinarse medidas incrementales que utilicen los instrumentos ya montados, con medidas nuevas y disruptivas que logren mover la aguja con una profundidad mayor.
Las políticas incrementales
Las políticas incrementales son aquellas que pueden implementarse desde “el día 2”, por decirlo de alguna manera, ya que consisten en dotar de mayor progresividad -mayor poder distributivo- a las herramientas que ya están disponibles.
En cuanto al sistema de transferencias, a través de las asignaciones familiares y de las deducciones por menores a cargo del IRPF, el Estado actualmente alcanza al 80% del total de menores de nuestro país. Por este motivo, podría montarse fácilmente un sistema de transferencias universal sin contrapartida para todos los menores.
Por el lado de los impuestos, es posible dotar de mayor progresividad al IRPF para los trabajadores, como ya se hizo en el año 2016. También es posible unificar la imposición a las rentas del capital y del trabajo, ya que, mientras el trabajo tributa a una tasa progresiva, el capital lo hace a una tasa plana. Esta característica del sistema impositivo es la principal razón por la que no se ha alterado el peso del 1% más rico. En cuanto al patrimonio, es necesario un impuesto progresivo, que grave con mayores tasas a los patrimonios más altos. Hay que tener siempre presente que la riqueza está mucho más concentrada que el ingreso.
Obviamente, también tiene que existir una recuperación salarial, con particular énfasis en el aumento de los salarios más sumergidos.
Al menos una política disruptiva
Además de lo anterior, existen otros tipos de políticas, que al ser distintas y nuevas, podríamos denominar disruptivas. En este caso, afirma De Rosa, debe elegirse al menos una. Esta política debe diseñarse con tiempo y de forma cuidadosa, pero tendría un efecto más ambicioso.
Una posibilidad descansa en la combinación de dos políticas. Por un lado, la mencionada universalización del sistema de transferencias para menores, que debería extenderse para alcanzar a ese 20% restante de la población objetivo, acompañándose con un aumento sustantivo de los montos.
Por otro lado, debe combinarse lo anterior con lo que algunos autores han dado en llamar demogrants, una herencia social universal financiada con un impuesto a las muy altas herencias (impuesto que Uruguay no tiene). Esto conservaría el aspecto solidario de la herencia, que es el legado que una generación le deja a la siguiente. Con lo recaudado por este impuesto, podría constituirse un fondo que se va invirtiendo en cada persona desde que nace, y que recibe al cumplir los 18 años. De esta forma, se acompañaría toda la infancia y la adolescencia con una transferencia de un monto significativo, para luego otorgar, con la ciudadanía plena, una suma de dinero que se desprenderá de lo recaudado. Se podría apoyar e incentivar con este monto el ahorro hipotecario, el desarrollo de un emprendimiento o la inversión en una cooperativa. El objetivo de esta política es muy claro: otorgar mínimas condiciones para que las personas puedan desarrollar su proyecto de vida con más libertad y con un piso de oportunidades.
La otra política disruptiva que mencionó el expositor es el empleo garantizado por el estado. Está política consiste en que el Estado otorgue un empleo a toda persona que se lo solicite, por un período de tiempo determinado, al salario mínimo. Esta política tiene por objeto reducir sustancialmente el desempleo y, si bien puede tener un costo fiscal elevado, conlleva grandes beneficios sociales y económicos -por los perjuicios que genera el desempleo, y también porque mejora la posición negociadora de los trabajadores frente a los empresarios-. Ante propuestas de trabajo informal o en malas condiciones, los trabajadores tienen una opción de salida distinta al desempleo, y este ya no sirve como amenaza. Esto también aumentaría el poder de influencia del salario mínimo.
Por último, cualquiera sea la política que se lleve a cabo, la misma debe acompañarse de una política comunicacional que haga explícito el objetivo de reducción de la desigualdad de las medidas llevadas a cabo. Así como existe un rango meta de la inflación, establecido por el Banco Central, podría existir una meta de reducción de la desigualdad, u otros objetivos con impacto distributivo, como objetivos de empleo o de pobreza.
En este punto, es impostergable que el Estado se proponga la eliminación de la pobreza infantil en un plazo de tiempo determinado, ya que esta no es defendible desde ninguna posición. La eliminación de la pobreza infantil es prácticamente la eliminación de la pobreza en adultos, y la pobreza en general. Los niños viven en hogares con adultos, y si existe pobreza infantil es porque existen hogares y adultos pobres.
El mercado laboral
Por su parte, Estefanía Galván disertó sobre las problemáticas vinculadas al mercado laboral y sus desigualdades y también al género. Los ingresos del mercado laboral son fundamentales, dado que constituyen la principal fuente de ingreso de los hogares de nuestro país. Incluso en aquellos hogares pobres, donde se concentran los niños y niñas, la principal fuente de ingresos no son las transferencias, que representan un monto muy pequeño, sino los ingresos derivados del mercado de trabajo.
Como punto de partida, la expositora reseñó la evolución del empleo en los últimos años, destacando que la situación ya venía empeorando previo a la irrupción de la pandemia, que obviamente agravó ese deterioro acumulado desde el año 2015. La recuperación observada durante 2021 fue impulsada principalmente por el sector agroexportador, pero derramó hacia el consumo de los hogares.
En ese sentido, existe hoy una recuperación casi completa en materia de empleo, pero con una caída muy importante en los salarios medidos en términos reales -su capacidad de compra-. En efecto, el aumento del empleo no logró compensar la caída del salario real, lo que generó una disminución de la masa salarial, es decir, una caída de la porción de ingreso que se apropian los trabajadores.
A su vez, la recuperación del empleo en la pospandemia se vino acompañada de un cambio en su composición. Existe una reducción de las horas trabajadas, lo que probablemente haya derivado en el subempleo, es decir, personas que trabajan, pero menos horas de las que estarían dispuestas. Asimismo, este repunte fue impulsado por los empleos enmarcados en programas temporales del Estado, como los Jornales Solidarios, que incluyen remuneraciones muy bajas y tienen un horizonte temporal corto.
También hay una caída de las tasas de actividad -oferta laboral-. Existen personas que se retiraron del mercado de trabajo, que antes estaban ocupadas o buscando empleo, y que no han vuelto luego de la pandemia. A este respecto, podemos presumir además que muchas de estas son mujeres, según indicó Galván. En este marco, surge la pregunta de en qué situación se encuentran ahora que no cuentan con los ingresos del mercado de trabajo.
En resumen, tenemos una caída de los ingresos, con un aumento del empleo que incluye trabajos de peor calidad, y además un conjunto de trabajadores que fueron expulsados del mercado laboral.
Las desigualdades de género
Un grupo que fue particularmente afectado por la pandemia fue el de las mujeres, que además enfrentan desigualdades estructurales en su vínculo con el mercado de trabajo. Las mujeres, en promedio, alcanzan mayores niveles educativos que sus pares varones, y han acumulado años de experiencia en el mercado laboral. Sin embargo, tienen tasas de desempleo más elevadas y salarios más reducidos. La brecha salarial de género se ubica en torno al 23 y 25%, es decir, las mujeres cobran casi un 25% menos que los hombres. Estas desigualdades salariales no se deben a diferentes características productivas de las mujeres, que de hecho alcanzan mayores niveles de formación. En efecto, la causa de esta desigualdad en los salarios radica en la desigual distribución del trabajo de cuidados.
La pandemia redujo el empleo en el sector doméstico y en los servicios, sectores altamente feminizados. También provocó que los sectores de la salud humana y la educación estuviesen en la primera línea de fuego, sectores donde la presencia de mujeres es ampliamente mayoritaria.
A su vez, la situación de recortes en estos servicios públicos por parte del gobierno, no sólo las afecta como empleadas, sino también como usuarias. Las mujeres son las que más recurren a estos servicios, de modo que una disminución en su calidad les impacta directamente en su bienestar.
Las tareas de cuidado, como el cuidado de enfermos, niños, ancianos, o personas en situación de discapacidad, recaen esencialmente sobre las mujeres. Por lo que, si el Estado se retira en sus servicios sociales, aumenta el peso sobre las mujeres. En particular, sobre las mujeres más débiles, las más pobres, las migrantes, afro y otras. Las mujeres que tienen menores ingresos son las que tienen menor capacidad de adquirir estos servicios de cuidado en el mercado. De hecho, la mayoría de los hogares donde existe pobreza infantil está a cargo de mujeres.
En ese sentido, el mercado laboral sigue diseñado para el trabajador varón que no tiene obligaciones familiares, con una dedicación de tiempo completo. Este modelo, basado en una presencia de varones proveedores del ingreso de en una familia tipo, ya no se ajusta a la realidad. Las mujeres, por tanto, no tienen que adaptarse a ese modelo para ser exitosas en el mercado laboral, motivo por el cual es necesario transformarlo.
Este modelo de mercado laboral también se reproduce en la seguridad social. Las mujeres tienen trayectorias laborales más intermitentes, ya que muchas veces deben retirarse del mercado al momento de la maternidad. Debido a esta trayectoria, no llegan a las causales jubilatorias, y no obtienen nada por lo que aportan al sistema, financiando así a las personas que tienen una trayectoria laboral más estable, destacó la economista durante su exposición.
El sistema de seguridad social, altamente regresivo, potencia las desigualdades, en particular en contra de las mujeres más vulnerables. Y la propuesta de reforma jubilatoria actualmente en discusión agrava mucho más esta situación, porque los requisitos no contemplan la distinta carga que deben soportar.
La crisis de cuidado
La feminización del envejecimiento, que se debe a la mayor expectativa de vida de las mujeres, está estrechamente ligada a que las tareas de cuidados, especialmente a aquellas que realizan las abuelas en los hogares más pobres. Si las mujeres tienen que permanecer empleadas por más tiempo, para alcanzar la edad y los requisitos para jubilarse u obtener una pensión, surge la pregunta de quién realizará estas tareas de cuidado. El mismo fenómeno asociado a la mayor esperanza de vida, ocasiona además que la mayor porción de adultos dependientes sean mujeres, por lo que también las afecta la crisis de cuidados.
El sistema de licencias para el cuidado también está estrechamente ligado al mercado de trabajo formal. Según advirtió Galván, solamente 47% de las madres tiene un empleo de trabajo formal, por lo que más de la mitad no goza del beneficio de la licencia. Un 63% de los niños que nace ve limitado su acceso a los subsidios de cuidado porque alguno de sus padres no está empleado o es empleado informal, y 28% no tiene a ningún padre con un empleo formal y no tiene acceso a los cuidados garantizados por las licencias. No sólo está en crisis la seguridad social, sino también el modelo con el que entendemos la protección social.
El trabajo de cuidados cumple un rol fundamental para la sostenibilidad de la vida y el bienestar de las personas. Por lo tanto, la forma en la que se organicen los cuidados y la distribución de sus cargas tiene alto impacto sobre la desigualdad.
A la luz de lo anterior, la principal propuesta se basa en el despliegue de un sistema de cuidados de calidad, entendido como un sistema que garantice un servicio de calidad en la cantidad de horas necesarias. Esta es la propuesta que ha venido desarrollando el movimiento feminista.
Sus principales detractores afirman que un sistema de cuidados es caro. Pero debe tenerse en cuenta que estos cuidados ya se están haciendo, y están recayendo sobre los eslabones más débiles de la sociedad. Las mujeres pertenecientes a los sectores más desfavorecidos son las que están financiando esta actividad, al realizar las tareas de cuidados sin remuneración.
El futuro del trabajo
Otro fenómeno característico de los mercados laborales actuales refiere a las transformaciones producidas a raíz del cambio tecnológico, necesarias en economías como la nuestra que requieren un aumento de la productividad del trabajo para promover mejoras sostenidas en materia de desarrollo a mediano plazo.
Los nuevos desarrollos tecnológicos vinculados a la inteligencia artificial han desplegado innovaciones productivas que ahorran en mano de obra, por lo que expulsan a los trabajadores que realizan las tareas más rutinarias. Si bien todavía es una incógnita cómo se desarrollará este fenómeno en América Latina, lo cierto es que los trabajadores pierden poder de negociación ante la amenaza de ser sustituidos por la tecnología. Obviamente, este fenómeno también tensiona el sistema de protección social, por lo que emerge la pregunta acerca de cómo serán relocalizados los trabajadores afectados por estos procesos.
El sistema tributario es además promotor de esta situación, ya que la reducción de la mano de obra empleada implica una reducción de los aportes a la seguridad social. Algunos países han intentado mitigar esta situación a través de la imposición de un gravamen por las máquinas introducidas, e incluso hay ejemplos de esto en nuestro país. Con relación a esto, la principal política para desarrollar en esta área tiene que ver con un papel de liderazgo por parte del Estado en el proceso de cambio tecnológico, a través de las empresas públicas y la universidad. De esta forma se asegura un mayor control en la distribución de los beneficios de este cambio entre los distintos segmentos de la sociedad.
En síntesis
Las ideas expuestas muestran que existe un camino para producir transformaciones profundas en la sociedad y la economía uruguaya. Para visualizar este camino es necesario moverse con audacia, lo que no implica una pérdida de la rigurosidad técnica. La realidad demanda que tengamos una perspectiva transformadora, dado que está en juego la situación de una gran cantidad de compatriotas.