El consumo de alcohol y la siniestralidad en el tránsito en Uruguay

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Diversas investigaciones y estudios de variada índole, nacionales e internacionales, dan cuenta de los problemas relacionados con el consumo problemático de alcohol, que afectan no sólo la salud personal, sino también el bienestar colectivo, con una amplia variedad de perjuicios sanitarios y sociales.¹

Los daños individuales son numerosos, entre ellos se destacan la disminución de la calidad de vida por empeoramiento de la salud —llegando incluso a la muerte prematura—,² los daños relacionados con el deterioro de los vínculos sociales y laborales, las pérdidas notorias de productividad y el ausentismo laboral. Estas problemáticas generan externalidades negativas asociadas al consumo problemático del alcohol, que se encuentran entre las principales justificaciones de la intervención pública a partir de argumentos sanitarios y económicos. No obstante, uno de los problemas que ha estado, frecuentemente, dejado de lado en el debate público es el aumento del riesgo de accidentes de tránsito.

En un estudio de Cinve³ se subraya que el consumo problemático de alcohol impone costos anuales a la sociedad uruguaya de al menos medio punto porcentual del PIB. En buen romance, las pérdidas privadas y sociales vinculadas con el consumo de alcohol se elevan a, aproximadamente, 300 millones de dólares anuales. El mayor peso en la estimación realizada (para 2015) corresponde a los costos indirectos asociados a las muertes prematuras. Entre éstas son, precisamente, las relacionadas con fallecimientos en accidentes de tránsito las que tienen mayor relevancia cuantitativa y cualitativa.

Si bien son muchos los factores causales de los accidentes de tránsito, es notorio que el consumo de alcohol se encuentra entre los más importantes. De acuerdo con la National Highway Traffic Safety Administration (NHTSA) de Estados Unidos, en 2019 hubo 10.142 muertes en accidentes de tránsito, representando 30% de todas las muertes por accidentes viales en ese país. Entre los accidentes que dieron lugar a fallecimientos de personas, se observa que al menos uno de los conductores tenía un nivel de alcohol en sangre de 0,8 gramos por litro.⁴ Tal como sucede en muchos otros países, los más afectados, con traumatismos severos y fallecimientos, son personas en edades jóvenes, particularmente niños, adolescentes y adultos de hasta 29 años.

En Uruguay, de acuerdo con el Informe Anual de Siniestralidad Vial (Sinatrán-Unasev) de 2019 (último año en que los datos no se encuentran distorsionados por el efecto de la pandemia de la covid-19), la cantidad de fallecidos habría descendido 25% desde inicios de la década, pasando de 556 a 422 fallecidos.⁵ Si bien la evolución parece ser favorable, no se habrían alcanzado los objetivos planteados en el Plan Mundial para el Decenio de Acción para la Seguridad Vial 2011- 2020 (ONU), que colocaba la meta para nuestro país un escalón más abajo: 300 personas.⁶

Varios factores podrían explicar la tendencia descendente observada desde mediados de la década pasada en el número de fallecimientos por accidentes de tránsito en Uruguay (entre otros, la más oportuna atención a los lesionados, la mejora de la calidad de las calles y la modernización del parque automotriz, etcétera), aunque la información disponible indica que han jugado un papel clave las innovaciones regulatorias relativas a la seguridad vial, incluyendo la difusión de la nueva normativa y la fiscalización más estricta que se ha venido llevando adelante en Uruguay.

Un hito de política pública de singular importancia para atender esta problemática en Uruguay fue la creación en 2007 de la Unidad Nacional de Seguridad Vial (UNASEV). Esta instancia pública tiene a su cargo la regulación y el contralor de las actividades relativas al tránsito y la seguridad vial, que se han visto notoriamente fortalecidas con la aprobación de la Ley de Tránsito y Seguridad Vial. En esta norma se establecía la reducción gradual, en un plazo de tres años, del nivel permitido de la concentración de alcohol en sangre, pasando de 0,8 a 0,3 gramos de alcohol por litro de sangre. Posteriormente, a partir de la aprobación de la Ley 19.360 de 2016, este nivel se bajó a 0,0 gramos de alcohol por litro de sangre. A su vez, entre 2009 y 2010 se aprobaron dos decretos fundamentales que establecieron el uso obligatorio del casco en los vehículos birrodados motorizados y del cinturón de seguridad en los vehículos automotores.

En este contexto, resulta relevante conocer el impacto que han tenido tales medidas sobre la siniestralidad vial, en particular, sobre los casos más graves (fallecidos en accidentes de tránsito). El tema adquiere especial interés desde el punto de vista de la discusión pública a la luz de recientes propuestas que plantean flexibilizar la actual regulación, regresando al límite de 0,3 gramos de alcohol por litro de sangre, lo que implicaría retrotraer la normativa a los estándares previos a la aprobación de la Ley 19.360. Esta propuesta ocurre sin que se haya evaluado de forma rigurosa el impacto de las medidas adoptadas en el pasado, en base a evidencia empírica debidamente analizada a partir de técnicas estadísticas apropiadas.

Investigaciones para otros países han evidenciado que algunas de las medidas regulatorias y de fiscalización aplicadas en Uruguay han sido efectivas para reducir la cantidad de siniestros de tránsito en que ocurren fallecimientos o lesiones de extrema gravedad. Por ejemplo, un estudio de 2008 para países de la Unión Europea, aplicando metodologías estadísticas adecuadas para el tratamiento de este tipo de datos, encuentra que la reducción de la tolerancia de alcohol en sangre ha sido efectiva, aunque el impacto de este tipo de medida suele observarse con cierto rezago temporal.⁷ Aplicando otro tipo de metodologías, estudios recientes realizados para China también aportan sólida evidencia acerca de la efectividad de las medidas restrictivas en esta materia.⁸

En el caso de Uruguay, un estudio publicado en marzo pasado en la Revista Médica de Uruguay⁹ que analiza las tendencias en fallecimientos en accidentes de tránsito, da cuenta de que los motociclistas habrían sido los más beneficiados por los cambios normativos.

Teniendo en cuenta la evidencia internacional, y considerando la información disponible entre 2002 y 2019 acerca del número de lesionados en accidentes de tránsito en Montevideo, el estudio de Cinve realizó un análisis del impacto de las medidas crecientemente restrictivas de regulación y fiscalización del consumo de alcohol, basado en la aplicación de métodos econométricos de series temporales y considerando, entre otros factores, el tamaño del parque automotriz (con datos del Sucive), el consumo de alcohol per cápita (estimado a partir de información sobre ventas con fuente DGI y los datos de población del INE).

Los resultados del estudio revelan que las medidas actualmente vigentes han tenido un efecto significativo en lo que refiere a la baja en la cantidad de lesionados en accidentes de tránsito. La evidencia para el caso uruguayo, consistente con la reportada en los estudios internacionales, muestra que el efecto de los cambios en las regulaciones sobre la cantidad de lesionados no es inmediato, sino que requiere de algunos meses para que los resultados positivos puedan observarse.

A partir de simulaciones se puede comparar la trayectoria del número de lesionados en accidentes de tránsito entre 2016 y 2019, con la regulación efectivamente aplicada (es decir, la “tolerancia 0”), con la que hubiera sido esperable observar si a partir de esa fecha se hubiera mantenido la restricción más flexible de 0,3 gramos de alcohol por litro de sangre. Se aprecia que entre ambas situaciones existe una diferencia cercana a 1.000 personas menos (equivalente a entre 3% y 4% del total de personas lesionadas en accidentes en accidentes de tránsito).

El análisis de la evidencia permitiría inferir, entonces, que una parte significativa de la reducción observada en la cantidad de accidentes con lesionados en Montevideo habría estado asociada a la implementación de la “tolerancia 0”, por lo que no parece haber fundamento, al menos basados en el análisis de los datos, que justifiquen la flexibilización de la normativa vigente. Por el contrario, de aplicarse estas propuestas, es probable (dejando de lado los efectos de otros factores) que se revierta la auspiciosa tendencia de descenso de los fallecimientos en accidentes de tránsito observada entre 2016 y 2019.

A la hora de pensar en el diseño (o modificaciones) de las políticas públicas de seguridad vial es conveniente recoger una de las principales lecciones que aportó la gestión de la pandemia a nivel internacional: la necesidad y el beneficio de que las decisiones gubernamentales se apoyen en la evidencia científica y que cuenten con el debido respaldo de estudios académicos rigurosos.

Encontrándonos en el comienzo del Decenio de Acción para la Seguridad Vial 2021-2030 propuesto por Naciones Unidas, que tiene como principal objetivo reducir 50% las muertes y los traumatismos graves causados por los accidentes de tránsito, parecería recomendable que las políticas públicas se nutran de la evidencia internacional en que se basan las recomendaciones de la OMS, que se apoyan en estudios científicos, orientados a fortalecer las normativas restrictivas en materia de consumo de alcohol y a controlar eficazmente su aplicación. Cualquier acción en materia de flexibilización de la “tolerancia 0” podría revertir los avances registrados e iría en contra de las mejores prácticas internacionales, si es que se aspira a contener los daños en términos de vidas humanas causados por el consumo de alcohol entre los conductores de vehículos automotores de toda clase.

Bibiana Lanzilotta, investigadora de Cinve y profesora de la FCEA, Udelar. Doctora en Economía por la Udelar. Artículo publicado en el blog SUMA.