El margen de Uruguay para avanzar en políticas contra la pobreza infantil vuelve a instalarse en el centro del debate, en un contexto marcado por el eventual recorte en la previsión de crecimiento económico anunciado semanas atrás por el ministro de Economía, Gabriel Oddone. Para el doctor en Economía por la Universidad Autónoma de Barcelona Gonzalo Salas, la discusión no es únicamente técnica ni está cerrada: depende, sobre todo, de decisiones políticas.
“En la medida en que se defina que el incremento de gasto va a estar relacionado al crecimiento económico, termina (el gobierno) atado de manos y las políticas, en este caso orientadas a la primera infancia, terminan siendo subsidiarias de lo que sucede con el crecimiento económico. La postura que adopta el gobierno es una decisión que en cierto sentido no está grabada en piedra. Es una decisión política, pero nada dice que esa sea la única alternativa que exista”, afirmó el economista en diálogo con la diaria.
Para Salas, la clave está en entender que ese marco no es inevitable. “Se pueden tener más recursos vía este crecimiento económico, o se podrían generar las condiciones vía incremento de ingresos, por ejemplo, impuestos”.
En ese sentido, el profesor de la Universidad de la República cuestionó una de las premisas que, a su juicio, condiciona el enfoque oficial. “Se ha discutido bastante en los últimos meses sobre esa mirada que tiene el gobierno que no está basada en la evidencia empírica, que tiene que ver con que va a haber un efecto negativo en términos de crecimiento vía más impuestos; eso no necesariamente es así, pero tienen esa convicción y están anclados a esa idea. A mi gusto, ahí se autoimponen una restricción”.
¿Cuál es la situación de la pobreza infantil en Uruguay?
La pobreza infantil en Uruguay representa el 32% de los niños de entre 0 y 6 años. Entre 2004 y 2005 los niveles de pobreza han sido relativamente estables, mientras que la pobreza infantil refleja casi el doble de la incidencia en toda la población. Entre los mayores de 65 años apenas supera el 6%.
Si adoptamos una mirada de mediano plazo y observamos lo que ocurrió desde 2010, se registran caídas de la pobreza general e infantil hasta 2017 y luego incrementos y estabilidad. Pero, a lo largo de todo este período, lo que sucedió es que la relación entre la pobreza infantil y la general se ha mantenido constante.
Por otro lado, la pobreza es un fenómeno que trasciende el ingreso; abarca muchas dimensiones, y las recientes medidas que sacó el Instituto Nacional de Estadística a nivel multidimensional arrojan resultados similares a la pobreza monetaria. En 2024, el 31% de los niños menores de 6 años era pobre.
¿Qué factores estructurales explican que la pobreza se concentre más en niños, niñas y adolescentes?
La mayor concentración de la pobreza en la infancia no puede explicarse por un solo factor. Uno podría pensar en una combinación de la estructura demográfica de los hogares, la inserción laboral de los adultos, la desigualdad de género en los cuidados y el diseño de protección social como las dimensiones que inciden en la reproducción de la pobreza.
Sabemos que la probabilidad de que un hogar sea pobre aumenta con la cantidad de integrantes y, sobre todo, con la cantidad de niños que viven en el hogar. Y conocemos también que un porcentaje elevado de niños pobres viven en hogares monoparentales, donde el adulto en esos hogares generalmente es la madre, con inserción laboral precaria por la necesidad que tiene de compatibilizar el empleo con las actividades de cuidado.
En Uruguay, la mayor parte de los hogares pobres donde viven niños sí tiene ingresos laborales. El problema no es la ausencia total de empleo, sino la mala calidad de los trabajos que tienen. Son empleos con remuneraciones bajas, informalidad e inestabilidad. En efecto, los adultos de los hogares pobres trabajan, pero lo hacen en empleos de mala calidad. Entonces, el problema no es solo de exclusión del mercado laboral, sino que está asociado a las condiciones en las que esas personas se insertan.
Por otro lado, la evidencia muestra que el cuidado de niños pequeños reduce la participación de las mujeres en el mercado de trabajo, presiona a la baja las horas trabajadas y, obviamente, también los ingresos. Entonces, la presencia de niños en el hogar lo que hace es aumentar lo que se conoce como salario reserva, es decir, el dinero que las mujeres requieren para aceptar un empleo. Por lo tanto, hay una especie de costos de los cuidados que puede operar como una barrera de entrada al empleo por parte de las mujeres que viven en hogares que son pobres y que muchas veces son monoparentales.
Un elemento adicional puede referirse al sistema de protección social que hay en Uruguay. El país protegió relativamente bien a los adultos mayores a través del sistema de seguridad social, pero mucho menos a la infancia. Esto se relaciona con que tenemos más del 30% de los niños pobres y solo un 6% de adultos mayores pobres.
La pobreza infantil no es solo monetaria, es territorial, habitacional y hay un aspecto que es sustantivo y que tiene que ver con la segregación residencial, que de alguna forma limita la interacción entre niños de distintos estratos y condiciona la formación de redes y las oportunidades futuras que tienen los menores. Entonces, la pobreza infantil no es solo falta de ingresos hoy, sino que es la acumulación de privaciones que pueden estar ligadas a la vivienda, al entorno, a la escuela y a los procesos de sociabilidad que luego van a repercutir en el futuro.
¿En qué medida el sistema de transferencias actual logra amortiguar la pobreza infantil?
El sistema de transferencias de ingresos hoy es importante, pero no es suficiente. Uruguay debería desplegar políticas de transferencias que funcionaran como mallas de contención reales para los hogares vulnerables, pero también sabiendo que esas medidas no van a dar soluciones estructurales. Las transferencias deben ser suficientes, de montos relevantes, razonables. Hoy el monto de las transferencias es irrisorio.
Por otro lado, si bien la cobertura es amplia, también es deseable que estas transferencias se universalicen para evitar problemas de estigmatización por parte de los beneficiarios. Pueden existir beneficiarios que no postulen a las transferencias por vergüenza y que realmente estén dentro del marco objetivo del programa. Esto ya se ha demostrado en la literatura.
Las transferencias hoy alcanzan, grosso modo, el 15% de los ingresos de los hogares. Los adultos que viven en hogares pobres trabajan y las transferencias alcanzan un nivel que es relativamente pequeño. Por lo tanto, deberían incrementarse sustancialmente, más allá de que sí existen datos de que han impactado en otras dimensiones de la pobreza, particularmente en la salud y hay alguna evidencia más débil en la educación. En definitiva, hay un sistema de transferencias que amortigua la pobreza infantil, pero la capacidad que tiene es insuficiente.
¿Qué implica tener niveles elevados de pobreza infantil en términos de crecimiento y qué impactos tiene en la productividad futura?
Creo que hay un tema en la formulación de la pregunta, porque se puede llegar a pensar a la pobreza como un problema instrumental asociado al crecimiento económico. Creo que ese mecanismo funciona, pero es importante no pensar esta situación en estos términos instrumentales, porque hay una cuestión más sustantiva. Es un deber ético combatir la pobreza, incluso si no hubiese implicancias en términos de crecimiento.
Aclarado esto, y yendo directamente a la pregunta, la falta de recursos en los hogares va a impactar en los niveles de crecimiento de un país, porque esta carencia genera consecuencias en la acumulación de capital humano, es decir, la educación de esos niños pobres, y obviamente se va a trasladar al crecimiento económico. La empleabilidad de personas que no tienen buenos niveles de educación disminuye y también bajan las posibilidades de tener un empleo de calidad.
El problema no está en el sistema educativo, se encuentra en la escasez de recursos que tienen los hogares, sobre todo en la primera infancia. El problema del rendimiento y el abandono escolar de niños y adolescentes no se soluciona con reformas educativas, sino con mejoras en la nutrición durante la infancia, mayores estímulos y menores niveles de estrés en el hogar.
Gonzalo Salas.
Foto: Inés Guimaraens
Las mejoras en la escuela y el liceo no van a impactar en los desempeños de los niños si ellos o sus familias no creen que es importante estudiar, si necesitan que los menores salgan a trabajar para conseguir alimentos, si no tienen un hábitat para desarrollarse plenamente. Esto tendrá repercusiones en el mediano y largo plazo: la pobreza infantil que persiste desde hace décadas en Uruguay ya está impactando en los niveles de productividad y en el crecimiento económico del país.
¿Se puede decir entonces que el problema no se soluciona con una reforma educativa?
Exacto. El problema se soluciona sacando a esos niños de la pobreza. Por supuesto que la educación tiene un rol importante para jugar. En Uruguay se abre una posibilidad de generar algún tipo de mejora a costo cero, que tiene que ver con la caída en la fecundidad que transita el país. La literatura ha mostrado que los tamaños de los grupos en las escuelas y en los liceos afectan los procesos de aprendizaje, por lo que esta caída de la fecundidad que transita Uruguay es una enorme oportunidad para reducir los tamaños de los grupos. No obstante, actualmente, ante la caída del número de niños en las escuelas, lo que se hace es optar por cerrar los grupos antes que mantenerlos con un número más reducido.
Es importante tener presente que la pobreza funciona como una especie de trampa, donde padres pobres reproducen su situación en la siguiente generación, ya sea por falta de recursos económicos u otro tipo de herramientas de que carecen, que no les permiten a los hijos salir de esa situación.
¿Cómo evalúa las políticas actuales dirigidas a la infancia y a la adolescencia?
Yo no veo muchas políticas dirigidas a la infancia y a la adolescencia. Creo que hoy hay un despliegue de algunos programas, pero están, en cuanto a su alcance, subsumidos a lo que sucede con el crecimiento económico. Entonces, no veo planes que jerarquicen el problema de la pobreza infantil. Se despliegan algunas cuestiones, pero en la medida en que el crecimiento económico no lo permita, ese impacto va a ser muy bajo. El escenario, como está hoy, no me permite confiar en que vayan a existir cambios significativos en los próximos años.
¿Dónde están las principales fallas?
Diseño, monto, cobertura, articulación institucional. Creo que hay un problema importante en los montos de las transferencias. La cobertura es relativamente alta, pero debería universalizarse para evitar problemas de estigma a la hora de postularse, y la articulación institucional no me parece que sea un problema relevante. Es importante pensar que no solo las transferencias son las herramientas que van a permitir combatir la pobreza infantil. Hay que conseguir mejores condiciones laborales de los adultos y políticas de acompañamiento infantil del estilo del programa Uruguay Crece Contigo.
Si tuviera que priorizar tres medidas con mayor impacto económico, ¿cuáles serían?
Se debería impulsar un incremento sustantivo de las transferencias y su universalización para menores de 18 años. Por otro lado, aumentar la escala del programa de acompañamiento familiar Uruguay Crece Contigo, o un programa de similar naturaleza que pueda abordar también otros desafíos que existen en la primera infancia.
Por último, políticas de empleo que no estén basadas en subsidios a empresas privadas. Si pensamos en las personas de mediana edad, que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad, tienen bajas habilidades que van a dificultar su empleabilidad, por lo que ese subsidio no va a tener ningún tipo de impacto. Por tanto, se requieren políticas de empleo que sean generadas por el sector público, con programas de corta duración, pero que vayan acompañadas de un proceso de capacitación que ayude a la empleabilidad posterior de los beneficiarios. Para los más jóvenes, creo que hay que pensar en las políticas que fueron exitosas en el pasado; experiencias como los programas Yo Estudio y Trabajo creo que han logrado resultados muy positivos y deberían mantenerse y escalarse.
¿Qué escenarios ve para Uruguay en los próximos diez o 20 años?
No se están tomando medidas para revertir la situación en la que vivimos, por lo que no soy optimista.
Teniendo en cuenta el recorte en la previsión de crecimiento anunciado por Oddone hace unas semanas y sus posibles efectos sobre la deuda y el gasto público, ¿qué margen real tiene Uruguay hoy para impulsar políticas efectivas contra la pobreza infantil? ¿Hay riesgo de que se posterguen medidas?
Eso tiene que ver con las decisiones que tome el gobierno sobre qué cosas recortar y cuáles no. Aún no sabemos qué pasará. Pero, por otro lado, este tema tiene que ver con algo de lo que contestaba en la pregunta anterior.
En la medida en que se defina que el incremento de gasto va a estar atado al crecimiento económico, se termina atando de manos y las políticas, en este caso orientadas a la primera infancia, terminan siendo subsidiarias de lo que sucede con el crecimiento económico. Pero eso no necesariamente tiene que ser así. Se pueden tener más recursos vía este crecimiento económico, o se podrían generar las condiciones vía incremento de ingresos, por ejemplo, impuestos.
Por tanto, la postura que adopte el gobierno es una decisión que en cierto sentido no está grabada en piedra. Es una decisión política, pero nada dice que esa sea la única alternativa que exista.
Se ha discutido bastante en los últimos meses sobre esa mirada que tiene el gobierno que no está anclada en la evidencia empírica, que tiene que ver con que va a haber un efecto negativo en términos de crecimiento vía más impuestos; eso no necesariamente es así, pero tienen esa convicción y están anclados a esa idea. A mi gusto, ahí se autoimponen una restricción.
¿Usted se está refiriendo al impuesto del 1% más rico?
Esa es una posibilidad. Podría haber otras variaciones de impuestos. Yo no tengo una reflexión sobre de qué forma podrían incrementarse los ingresos con un diseño específico de impuestos. No he trabajado sobre eso. Pero podrían ser impuestos a las herencias. Podría haber alguna variante. Lo que digo es que hay una regla que se autoimpone, que de alguna forma limita el nivel de discusión que se puede dar.