El nuevo sistema de transferencias para la primera infancia impulsado por el gobierno recoge buena parte de las recomendaciones elaboradas durante el Diálogo Social y constituye una medida “muy positiva”, aunque presenta “algunos grises”, sostuvo en diálogo con la diaria la doctora en Economía y profesora de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de la Universidad de la República Ivone Perazzo, quien coordinó el diagnóstico sobre el esquema de transferencias que sirvió como insumo para ese proceso.
Según explicó la experta, el nuevo sistema comenzará incorporando a los niños nacidos desde 2025, mientras que el ingreso del resto dependerá de la disponibilidad de recursos. “Si bien es una medida muy positiva porque efectivamente puede reducir la pobreza infantil, esa reducción puede demorar muchísimo tiempo en concretarse”, advirtió.
Perazzo destacó, no obstante, que la unificación de las distintas prestaciones constituye uno de los principales avances de la reforma. “El solo hecho de unificar todas esas transferencias en una única prestación ya representa un cambio muy relevante”, afirmó. “Es transformador porque implica una mejora con respecto a lo que había antes, pero tampoco es un cambio tan notable”.
¿Cómo describiría hoy la situación de la pobreza infantil en Uruguay? ¿Qué es lo que más le preocupa de la realidad actual?
En realidad, el problema no es nuevo. Uruguay viene registrando desde hace mucho tiempo un proceso de infantilización de la pobreza. Lo que creo que agrava la situación es el contexto de una fuerte caída de la natalidad. Ese proceso se profundiza porque, prácticamente, no nacen niños fuera de la pobreza.
En las últimas mediciones, además de la pobreza monetaria, se incorporó la pobreza multidimensional. Ambas se solapan, pero no son exactamente lo mismo. Lo que muestran esos datos es que cuatro de cada diez niños enfrentan alguna situación de pobreza. Estamos hablando de un problema muy urgente, que ya es imposible de soslayar.
Usted integró el Diálogo Social que elaboró las recomendaciones sobre transferencias para la infancia. ¿Qué tan fiel es la propuesta que está impulsando el gobierno respecto de las recomendaciones que surgieron de ese proceso?
Si uno lo analiza en términos generales, diría que la propuesta recoge muchos de los lineamientos que se plantearon durante el Diálogo Social. En el Instituto de Economía coordinamos un trabajo en el que participaron muchos investigadores; elaboramos un diagnóstico y una serie de recomendaciones que sirvieron como insumo para ese proceso. No eran propuestas directas, sino aportes para la discusión.
No tengo totalmente claro cuál fue el documento final del Diálogo Social, pero las medidas que hoy aparecen en la Rendición de Cuentas están en línea con lo que nosotros propusimos. En ese sentido, puedo decir que la dirección es la correcta. Ahora bien, cuando uno empieza a mirar los detalles aparecen algunos grises.
¿Cuáles son esos grises?
El primero tiene que ver con la gradualidad. Estamos hablando de una implementación que puede demorar hasta diez años, con suerte. Lo que se plantea es que a partir del año que viene ingresarán al nuevo sistema los niños nacidos desde 2025 en adelante. Para el resto no existe un cronograma preciso, sino que la incorporación dependerá de los recursos que se vayan generando. Entonces, si bien es una medida muy positiva porque efectivamente puede reducir la pobreza infantil, esa reducción puede demorar muchísimo tiempo en concretarse.
¿Esta implementación gradual es una solución efectiva o estamos respondiendo con demasiada lentitud?
Estamos cubriendo a niños de 0 a 3 años. Existe bastante consenso entre quienes investigan estos temas en que los primeros 1.000 días de vida son una etapa crucial para el desarrollo.
Ahora bien, eso no significa que, después de los 3 años, los niños dejen de necesitar apoyo. Los niños de 4 y 5 años siguen estando en una etapa de enorme vulnerabilidad desde el punto de vista cognitivo. Por eso me preocupa que el monto previsto para ellos sea bastante menor y que no estén considerados dentro de esa etapa crítica.
Me parece que esos cortes tan abruptos deberían estar mucho más basados en la evidencia. Tal vez me equivoque, pero tengo la sensación de que no es así.
Uno podría aceptar que los primeros 1.000 días son los más importantes desde el punto de vista cognitivo y que cuando se cumple 4 años, se acaba el apoyo especial. Pero cuando uno piensa en las demás necesidades de esos niños, por ejemplo, la alimentación, cuesta justificar un corte tan abrupto.
Ese razonamiento tendría más sentido si, a partir de los 4 años, todos los niños estuvieran escolarizados y asistieran a escuelas de tiempo completo, donde buena parte de sus necesidades alimentarias estuvieran cubiertas. Pero cuando uno mira las cifras de Uruguay, la escolarización de los más pequeños, y especialmente la asistencia a escuelas de tiempo completo, sigue siendo muy baja. Por eso no encuentro una justificación clara para un salto tan abrupto, tanto en los tiempos de incorporación como en los montos que recibirán los niños mayores de 4 años.
El gobierno ha definido esta reforma como la más importante en materia de transferencias para la infancia en las últimas dos décadas. ¿Comparte esa caracterización? ¿Qué cambia estructuralmente respecto del sistema que estaba vigente hasta ahora?
Sí, creo eso. Desde la implementación del Plan de Equidad, que fue una continuidad del Panes [Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social] tras la emergencia de la crisis [de 2002], hubo algunas modificaciones, pero fueron relativamente pequeñas. En 2013, por ejemplo, se fortalecieron algunas prestaciones que ya existían y, durante el período de gobierno anterior, hubo un cambio importante al eliminar el umbral de ingresos. Pero nada se acerca a la magnitud de este cambio.
El sistema fue incorporando de a pedacitos programas y prestaciones, pero el solo hecho de unificar todas esas transferencias en una única prestación ya representa un cambio muy relevante. Hasta ahora teníamos un sistema muy fragmentado. Eso generaba problemas administrativos, de seguimiento de los beneficiarios e, incluso, muchas veces las personas no sabían cuánto cobraban ni por qué concepto. Tenían que recurrir a múltiples ventanillas de entrada y había una gran dispersión de la información. La unificación simplifica enormemente la administración, la gestión y el acceso de los beneficiarios al sistema. Ese, para mí, ya es un cambio muy importante.
Han surgido críticas que sostienen que aumentar las transferencias puede desincentivar el trabajo o crear dependencia. ¿Estamos hablando de prejuicios? ¿Qué muestra hoy la evidencia?
Creo que lo primero es distinguir dos discusiones para no confundir el debate. Por suerte, tanto en Uruguay como en el resto de América Latina existe muchísima evidencia sobre este tipo de programas. Por eso, a veces causa cierta indignación que estas discusiones se den únicamente desde la intuición. No digo que la intuición no tenga lugar, pero cuando existe tanta evidencia disponible, lo más honesto es fundamentar las posiciones a partir de esa evidencia.
Hasta ahora, la evidencia muestra que no se produce un desincentivo al trabajo. Eso está documentado en múltiples estudios, porque justamente fue una preocupación presente desde que comenzaron estos programas. Lo que sí sucedía en Uruguay era un problema de diseño. Antes existía un umbral de ingresos: para acceder a la prestación había que cumplir con determinados niveles de vulnerabilidad y, además, no superar cierto ingreso. Si una persona conseguía un empleo formal y su salario superaba ese límite, aunque fuera por muy poco, automáticamente perdía la transferencia.
Ese diseño sí generaba incentivos indeseados. No porque la gente dejara de trabajar –las personas lo necesitan–, sino porque podía favorecer la informalidad. Esa fue una de las razones por las que primero se flexibilizó ese mecanismo y luego se eliminó el umbral de ingresos. Ese problema no está presente en la propuesta actual. Ese error de diseño quedó corregido.
También suele afirmarse que las transferencias terminan destinándose a gastos como alcohol o cigarrillos. ¿Qué dice la evidencia sobre ese punto?
Por supuesto que esas afirmaciones responden a prejuicios. Pero, además, contamos con evidencia producida por investigadores del Instituto de Economía –entre ellos, Victoria Tenenbaum, Andrea Vigorito y Martín Lavalleja– que muestra lo contrario.
Las evaluaciones realizadas indican que el aumento de los ingresos tiene efectos positivos. Por ejemplo, cuando los hogares reciben el monto más alto de la Tarjeta Uruguay Social, lo que se observa es una diversificación positiva de la dieta: consumen más frutas, más legumbres y alimentos más variados.
Ivone Perazzo. Foto: Alessandro Maradei
También hay evidencia de que el aumento de las Asignaciones Familiares reduce el bajo peso al nacer, lo que muestra que las madres están mejor alimentadas y eso tiene efectos positivos en los niños. Además, se observan efectos positivos sobre la educación y sobre las condiciones materiales de la vivienda, porque muchas familias utilizan esos recursos para mejorar sus hogares.
Entonces, ¿considera que ese debate está más basado en prejuicios que en evidencia?
Sí. Además, me parece una discusión con poco sentido más allá de que es muy negativa porque alimenta prejuicios sobre lo que hacen las personas pobres con el dinero. Supongamos que un hogar tiene determinados ingresos y recibe una transferencia adicional. Uno podría intentar controlar en qué utiliza esa transferencia, pero no tendría ninguna forma de controlar cómo gasta el resto de sus ingresos. Entonces, en la práctica, ese control resulta imposible.
Lo único que se consigue es generar enormes costos administrativos y reforzar prejuicios sobre las personas que reciben estas prestaciones. Al final, incluso las transferencias en especie terminan funcionando como una transferencia monetaria.
Hay estudios, incluso de otros países, que muestran que las transferencias en especie podrían tener alguna justificación si estuvieran acompañadas de políticas educativas o nutricionales más amplias. Pero, por sí solas, no son una herramienta eficiente.
Otro tema de debate son las condicionalidades que se utilizan para las transferencias en especie. Este último asunto genera algo muy nocivo en las narrativas, en la justificación de la política, y tiene un simbolismo muy fuerte.
¿Qué se quiere lograr con la política? Porque si se quitan transferencias cuando los jóvenes no están en el sistema educativo, eso está reñido con el objetivo de apoyar a las personas para que tengan un mínimo de supervivencia. En ese caso, se está haciendo un doble castigo: no estás pudiendo ir al sistema educativo y no te voy a dar para la supervivencia diaria. En ese sentido, lo que se hace ahora es penalizar en un 20%, pero no se saca totalmente la transferencia. No es lo ideal, porque lo que nos habíamos imaginado era sacar las condicionalidades del todo, pero igual es un gran avance.
Volviendo a la reforma, además de la unificación del sistema, ¿qué otros cambios hacen que la considere un cambio realmente importante?
Además de reducir la fragmentación del sistema –lo que mejora la administración, el monitoreo, y también facilita el acceso para los beneficiarios–, hay otros cambios muy relevantes.
Uno de ellos tiene que ver con la referencia utilizada para definir los montos. Cuando elaboramos los insumos para el Diálogo Social, nos preguntamos qué podía considerarse una prestación suficiente. Hay distintas formas de responder esa pregunta, porque tiene un componente normativo, pero entendimos que una referencia razonable era la canasta básica de alimentos, siguiendo investigaciones previas y recomendaciones de Unicef.
La propuesta actual toma justamente esa referencia. Además, incorpora dos criterios para aumentar los montos: la edad –priorizando a los niños de 0 a 3 años– y el nivel de vulnerabilidad del hogar. Eso hace que los niños más vulnerables de ese rango etario reciban incluso un monto superior al valor de la canasta básica de alimentos, alrededor de 10.000 pesos. Pero no hay que dejar de mencionar que los niños de 4 años y más, cuando están en el nivel 3 y 4 de vulnerabilidad, van a estar por debajo de la canasta básica, y también los que están en el nivel 5 de vulnerabilidad.
¿Cómo evalúa el alcance real de la reforma?
Si bien la reforma representa un avance muy significativo, tampoco significa que todos los niños vayan a contar con ingresos suficientes para la supervivencia. Por tanto, es transformador porque implica una mejora con respecto a lo que había antes, pero tampoco es un cambio tan notable.
¿Esta reforma deja a Uruguay con un sistema de protección a la infancia comparable al de los países más avanzados, o sigue siendo un primer paso?
No, todavía estamos bastante lejos de los países más desarrollados. Lo que sí hace esta reforma es consolidar el sistema de transferencias en una única prestación, con reglas más claras. Pero estamos lejos de alcanzar estándares comparables con los de esos países.
Las estimaciones indican que, cuando todas las cohortes hayan ingresado al nuevo sistema, la pobreza podría reducirse alrededor de un 25%. Es una disminución sustantiva, pero todavía estamos lejos, entre otras razones, porque nuestro mercado de trabajo sigue estando muy segmentado y con altos niveles de informalidad. Hay un montón de gente que, si bien trabaja, es pobre. Ese también es un mito que conviene desarmar: la gente pobre y joven trabaja. Muchas veces los salarios son tan bajos que, incluso teniendo empleo, las personas permanecen en situación de pobreza. También hay muchas personas clasificadas como trabajadores por cuenta propia que, en realidad, hacen changas o actividades de mera supervivencia. En esos casos, la informalidad es altísima.
Creo que hay que seguir fortaleciendo las políticas de fiscalización para reducir la evasión y la informalidad, porque en el pasado dieron buenos resultados. Pero, además, hacen falta políticas de empleo que mejoren la cantidad y la dignidad de los puestos de trabajo.
A eso se suma la necesidad de avanzar mucho más en la calidad del sistema educativo y en la expansión de las escuelas de tiempo completo, que siguen siendo insuficientes. Y, en materia de vivienda, aunque no es mi área de especialización, creo que los desafíos son enormes. La situación de las personas en la calle es indignante al máximo. Por tanto, hay muchas áreas en las que Uruguay todavía tiene un largo camino por recorrer.
