Si Uruguay quiere entender por qué persisten sus problemas de crecimiento y desigualdad, necesita mirar algo que suele quedar fuera del análisis económico: el territorio. Para el economista Martín Rama, la desigualdad uruguaya ya no puede explicarse principalmente por la distancia entre Montevideo y el interior, sino que cada vez más se juega dentro de la propia capital, entre barrios que concentran oportunidades y otros que acumulan deterioro, menos actividad económica y problemas sociales.
Rama, asesor internacional especializado en políticas de desarrollo, economía urbana y mercado laboral, fue economista jefe del Banco Mundial para América Latina y el Caribe y para Asia Meridional, lideró el programa económico del organismo para Vietnam y dirigió el Informe sobre el desarrollo mundial: empleo. En su análisis sobre Uruguay sostuvo, en diálogo con la diaria, que la dimensión territorial ha recibido menos atención que otros factores tradicionalmente asociados al crecimiento, como la competencia, el funcionamiento del Estado o el acceso a los mercados.
“El ingreso de la familia es básicamente el mismo de Montevideo y el interior. La gran desigualdad de Uruguay está en el oeste y el norte de Montevideo”, sostuvo. Su planteo va más allá de dónde se concentran los ingresos. El lugar donde una persona nace y crece puede condicionar sus oportunidades a lo largo de su vida y generar lo que el economista define como “trampas de pobreza localizadas”. Esa desigualdad comienza mucho antes de que una persona llegue al mercado laboral: “En los resultados escolares de los niños, prácticamente la mitad tienen que ver con la influencia del barrio. El entorno de capital humano del barrio es tan importante como la familia”.
Las fortalezas y los desafíos
Uruguay parte de una posición favorable en la comparación regional, tanto por sus niveles de ingreso como por sus indicadores de desigualdad y estabilidad institucional. Sin embargo, para Rama, esas fortalezas conviven con dos desafíos estrechamente vinculados: el crecimiento y la desigualdad. En ese sentido, dijo que son “dos problemas relativos”, debido a que, si se observa la región, Uruguay cuenta con el ingreso per cápita más alto y la desigualdad más baja. No obstante, inmediatamente introdujo una advertencia: “En el continente de los ciegos, el tuerto es rey”.
Para Rama, la explicación de estos problemas persistentes combina tres dimensiones. “Es una combinación de temas de mercados, que son los que típicamente miran los economistas, temas de eficiencia del Estado, que son parte importante del crecimiento, y temas de ineficiencia territorial, que para mi gusto son muy importantes en Uruguay, pero han recibido menos atención que los otros dos”. “Quizás ahora, por suerte, se hable un poco más del tema territorial con la discusión sobre la reforma del sistema de transporte; si es eficiente que Montevideo se esté corriendo hacia Ciudad de la Costa. Es decir, empieza a haber una discusión territorial, pero quizás no tan profunda como la que ya hemos tenido en relación con los mercados y el Estado”, sostuvo.
Las ciudades también producen
La economía tradicional suele mirar la producción desde las empresas: capital, trabajo, productividad, beneficios y salarios. Rama propuso ampliar esa mirada y considerar a las ciudades como generadoras de valor económico. “Siempre pensamos en la producción como las empresas”, explicó. “Como economistas pensamos el capital, el trabajo, la eficiencia que da la productividad, como aquello que da beneficios, salarios. Medimos nuestro crecimiento y ganancia por esos beneficios y por esos salarios que genera la actividad económica”.
Sin embargo, afirmó, existe otra manera de observar el fenómeno. “El otro gran generador de valor son las ciudades. Las ciudades no son iguales a las empresas, pero de algún modo están combinando gente y están creando mercados. Una ciudad es una manera de conectar gente que trabaja con empleos”. En ese sentido, “del mismo modo que en las empresas miraríamos cuál es su valor agregado, en una ciudad se ve el valor de la tierra”, afirmó. “El valor que genera la ciudad, como el capital, el trabajo, se puede mover dentro y fuera de la ciudad, pero el factor que no se mueve es la tierra urbana con su valor”.
En Uruguay ese fenómeno puede observarse con claridad en la evolución de los valores urbanos en Montevideo y su entorno. “Ha habido un crecimiento muy fuerte de los valores urbanos en el Montevideo de la costa y hacia el este”. El problema aparece cuando se observa el otro extremo de la ciudad. “Al mismo tiempo tenemos, del otro lado, en el Montevideo del oeste y el norte, un enorme decaimiento. Tenemos una enorme productividad negativa en una parte de la ciudad”.
Para Rama, allí aparece la conexión entre crecimiento y desigualdad. Uruguay cuenta con activos urbanos valiosos que se están deteriorando justamente en zonas donde se concentran problemas sociales. “Esos lugares tenían activos urbanos muy buenos. Son barrios del siglo XIX, comienzos del siglo XX, con todos los servicios, que se han ido viniendo abajo; son activos a los que no logramos sacarles rédito, y al mismo tiempo es ahí donde tenemos cada vez los problemas sociales más graves”, planteó.
La desigualdad ya no es solamente Montevideo-interior
Una de las consecuencias de esta transformación es que, según Rama, la forma tradicional de observar la desigualdad territorial uruguaya comienza a quedar desactualizada. “Si uno mira hoy la desigualdad en Uruguay, ya no es más la brecha entre Montevideo e interior”, afirmó. Este cambio obliga, a su juicio, a mirar el territorio con mayor precisión. No alcanza con comparar departamentos o grandes regiones. También importa el barrio en el que una persona crece.
“Cuando miramos la desigualdad, administrativamente, lo hacemos por departamentos, a nivel nacional o por encuestas. Sin embargo, crecientemente en economía hay un consenso en que los barrios, incluso los que están definidos de manera chica, pequeña, precisa, son muy importantes”, dijo Rama. Señaló, además, que en Uruguay comienzan a aparecer trabajos de economía urbana que muestran hasta qué punto el entorno influye sobre las oportunidades de las personas. Eso significa que las características del lugar donde una persona vive pueden limitar o ampliar las oportunidades que tiene, incluso cuando las condiciones familiares son favorables.
“Puede haber una familia esforzada, en la que los padres ponen empeño en que los hijos salgan adelante, pero en barrios difíciles la escuela no los va a ayudar a salir adelante como lo haría en otros lugares”, sostuvo. El fenómeno puede convertirse en una “trampa de pobreza” territorial, y allí aparece otro elemento: el crimen.
Empleo, territorio y seguridad
La relación entre territorio y criminalidad también forma parte del análisis de Rama. Su argumento es que el deterioro económico de un barrio puede alimentar una dinámica que termina afectando toda la actividad. “Cuando aumenta el crimen cierran más empresas, se abren menos empresas, hay menos empleo, por lo que la única actividad que les queda a algunas personas con relativamente menos escrúpulos es la actividad ilícita, y eso afecta a todo el mundo porque contamina toda la actividad del barrio”.
La consecuencia es una combinación difícil de romper: menos actividad económica, menos empleo, mayor deterioro urbano y mayor presencia de actividades ilícitas. “Se nos está generando un problema de trampa de pobreza hacia el oeste, que requiere repensar. El lugar donde vive o nace una persona determina sus posibilidades. Hay un consenso creciente en economía que muestra que las familias que se movieron hacia un mejor barrio hicieron una diferencia enorme, sobre todo para los muchachos jóvenes”, afirmó.
En este punto, Rama advirtió que no alcanza con intervenciones puntuales. La renovación de un espacio público o de un edificio puede mejorar una zona, pero no necesariamente cambia la dinámica económica que la sostiene. En ese sentido, puso como ejemplo el Mercado Agrícola. “A todos nos encanta el Mercado Agrícola, está muy bien hecha la renovación, es un lugar precioso. Pero el Mercado Agrícola no cambió la dinámica del barrio. Uno se aleja dos cuadras y es lo mismo”, planteó. Por eso, consideró que la recuperación debe estar asociada a una transformación económica que permita que regresen empresas y empleos.
El especialista aplicó esta misma lógica a otros barrios: “Villa del Cerro es un lugar precioso, hoy venido a menos completamente. La Teja es un muy buen barrio que se ha venido a menos. Es necesario recuperar esos barrios con una dinámica económica, no solo hacer lindas plazas y parques, sino atraer empresas y empleos. Para mí esta es la clave para pegarles a los dos problemas: el crecimiento y la desigualdad”. La seguridad, en consecuencia, no puede quedar reducida a la respuesta policial. Rama reconoció que las políticas represivas forman parte de la respuesta, pero sostuvo que deben combinarse con una recuperación más amplia de la presencia estatal y de la actividad económica.
“A mí me parece que hay buenos intentos de solución que se han hecho en América Latina y que se ensayan en muchos lados, que son, junto con el aspecto represivo, traer servicios, volver a tener la presencia del Estado en barrios donde su rol se ha ido desdibujando”, dijo, y agregó: “Para mí el argumento fundamental es que lo que cambia la dinámica de un lugar son los empleos”.
De ciudad puerto a corredor urbano
La transformación territorial que describió Rama no se limita a Montevideo. También cambia la manera en que debe entenderse la región metropolitana. Uruguay tuvo durante buena parte de su historia un modelo urbano organizado alrededor del puerto. La actividad económica convergía hacia la bahía y el centro de Montevideo. “Nosotros tuvimos un desarrollo basado en una ciudad puerto, donde venían los productos agropecuarios y donde teníamos las industrias”, recordó.
La geografía económica de esa ciudad todavía puede observarse en la infraestructura que permanece alrededor de la bahía. “Si uno piensa en la bahía de Montevideo, están las vías de AFE, las barracas, hay depósitos, está la refinería de Ancap; era una ciudad donde todo convergía en el puerto”.
Sin embargo, esa estructura cambió. “Hoy uno ve a Uruguay mucho más como un corredor”, dijo Rama, que describió una línea urbana que parte desde Colonia, atraviesa Montevideo, se ramifica hacia las rutas 1, 5 y 8, y, sobre todo, continúa hacia el este. “De algún modo, hemos tenido una reconfiguración espontánea de esa ciudad que convergía en el puerto hacia una ciudad que es mucho más un corredor lineal, y no hemos sabido adaptarnos”.
El problema es que esa transformación espontánea no solamente genera nuevos centros de actividad. También puede dejar atrás a los espacios que pierden esa centralidad. “Se nos están muriendo, en ese corrimiento espontáneo hacia el este, lugares donde había muy buenos activos”, advirtió. Entre esos espacios mencionó el Centro y la Ciudad Vieja. “Crecientemente, la Ciudad Vieja y el Centro se nos pueden morir, y es muy difícil retomar eso si no hay actividad económica, si no hay empleo”.
En esa nueva geografía, la rambla ocupa un lugar central. “Como economista, lo que uno diría es que nuestro activo urbano más valioso es la rambla”, a la que definió como “un lugar de vida, de esparcimiento” y dijo que “es la mejor calidad de vida, es donde está el valor más alto hacia el este de Montevideo y tiene un valor bajísimo hacia el oeste”. Esa diferencia representa, en su opinión, una oportunidad. Recuperar el oeste no sería únicamente una política urbana o paisajística: también podría ser una política de crecimiento. “Pensar cómo recuperar el oeste de Montevideo, la bahía, que la rambla del oeste sea tan buena como la del este es una forma de traer empleos de vuelta a esa parte de la ciudad, volver a poner a la Ciudad Vieja en el centro y no en una punta de un corrimiento”, afirmó.
La infraestructura como política económica
La expansión hacia Canelones y el este también plantea un desafío para las políticas de transporte. Rama dijo que no se puede analizar una nueva línea de transporte, una terminal o una obra de infraestructura sin considerar cómo modificará la estructura urbana y el valor del suelo.
Por eso, propuso mirar el transporte dentro de una estrategia más amplia. “Para mí lo que sería muy importante es tener un nuevo master plan”, planteó. “Debe incluir las grandes obras de infraestructura, como podría ser la rambla portuaria, como podría ser una nueva terminal portuaria del otro lado de la bahía, pasando el Cerro”. Ese plan, además, debería incorporar los cambios que atraviesan la economía uruguaya. Uno de ellos es la transición hacia la movilidad eléctrica. Eso lleva a preguntarse qué hacer con espacios industriales que pueden perder su función original. “Dado que no refinamos de manera eficiente, podemos importar combustible refinado. ¿Cómo se hace para recuperar la zona de la refinería?”, se preguntó.
Rama encontró antecedentes en otros países que tuvieron que reconvertir grandes áreas industriales ubicadas dentro de ciudades. “Ese es un problema que se presentó enormemente en toda la ex Unión Soviética, donde había existido mucha planificación urbana industrialista y terminaron con fábricas, siderúrgicas, refinerías en pleno medio urbano que hubo que sacar”, ejemplificó. En esa dirección, también mencionó el caso de Puerto Madero, en Buenos Aires, como ejemplo de una regeneración urbana a menor escala, y lo describió como “una regeneración urbana, pero de un conjunto de unas cuadras”.
El desafío para Montevideo sería pensar en una escala mayor. “Uno podría pensar en un master plan que incluyera la infraestructura, una economía de servicios de alto valor agregado, donde la rambla es el valor de consumo para todos”.
Una ciudad cada vez más segregada
Consultado sobre qué puede ocurrir si Uruguay mantiene la actual mirada de ciudad, el economista afirmó que “habrá un futuro más segregado”. La explicación está vinculada a la capacidad de los sectores con mayores recursos de resolver individualmente problemas que deberían ser colectivos. “Cuando se presentan estas circunstancias, siempre el sector privado inventa soluciones para aislarse. Los barrios privados son el ejemplo extremo de esto”, afirmó.
En ese futuro, Uruguay optaría por una situación en la que el este siga prosperando, mientras que existiría “una pérdida grande” en la Ciudad Vieja a medida que los empleos y los bancos terminen yéndose de allí. “Por más que pintemos los grafitis y por más que hagamos más iluminaciones, los empleos son lo fundamental. Hay que pensar un master plan que nos reequilibre en torno a un corredor, valorizando el oeste, que es la parte que se nos ha venido abajo”, concluyó.
