En medio de debates a nivel mundial sobre desigualdad, crisis climática, envejecimiento poblacional y automatización del trabajo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) aprobó una resolución inédita que propone cambiar la forma en que se discuten los impuestos, el gasto público y el ajuste del Estado en América Latina: las políticas fiscales deberían evaluarse no solo por indicadores económicos, sino también por su impacto sobre la pobreza, la desigualdad y los derechos humanos.
La iniciativa busca instalar la idea de que decisiones sobre impuestos, deuda, presupuesto o beneficios fiscales no son neutrales, sino que afectan directamente la vida de las personas y la capacidad de los estados para garantizar derechos.
La Resolución 2/26 “Políticas fiscales y derechos humanos en las Américas”, que fue publicada la semana pasada e impulsada por el relator especial sobre Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales de la CIDH, Javier Palummo, plantea que decisiones sobre impuestos, deuda, presupuesto o beneficios fiscales afectan directamente la vida de las personas y, especialmente, de los sectores más vulnerables.
“Es la primera vez que desde el derecho internacional se plantea un documento comprensivo de políticas fiscales que aborda los temas de movilización de recursos, tributación, temas de presupuesto, deuda pública hasta cooperación”, destacó Palummo en diálogo con la diaria.
Según explicó, el documento no busca imponer un modelo económico determinado ni establecer medidas tributarias concretas, sino incorporar criterios de derechos humanos –como igualdad, transparencia, no discriminación y rendición de cuentas– a las discusiones sobre economía y políticas públicas.
La resolución también sostiene que las medidas de ajuste o austeridad deben analizarse según sus efectos sobre la población y, especialmente, sobre los grupos más vulnerables. En ese sentido, plantea que el debate económico no puede centrarse únicamente en variables como déficit o crecimiento, sino también en quién paga impuestos, quién recibe beneficios y qué derechos se garantizan.
En la resolución de la CIDH se plantea que las políticas fiscales no son neutrales y que deben analizarse desde un enfoque de derechos humanos. ¿Qué implica concretamente ese cambio de mirada?
Esta resolución busca instalar a través de los estándares del sistema interamericano de derechos humanos la idea de que la política fiscal es una dimensión central, importante, para pensar la capacidad del Estado para garantizar los derechos humanos, que no se trata solo de recaudar o gastar, sino de cómo las decisiones sobre impuestos, presupuesto, deudas, el otorgamiento o no de beneficios fiscales, sobre sostenibilidad financiera, transparencia, impactan en las personas. Todas esas decisiones inciden en temas de igualdad, lucha contra la pobreza, contra la desigualdad, en la democracia y en la existencia de condiciones materiales para el ejercicio efectivo de los derechos humanos.
Es por esa razón que la resolución dice muy claramente que no prescribe un modelo económico ni sustituye el debate democrático interno de cada país, sino que ofrece criterios interamericanos basados en la interpretación de los textos e instrumentos de derechos humanos para que las decisiones que se adopten, dentro del margen legítimo y soberano de los estados, tengan en cuenta y sean en conformidad con las obligaciones internacionales de derechos humanos.
¿Qué implica esta resolución en términos prácticos?
No se trata de una resolución que imponga una medida tributaria única o un modelo fiscal determinado, se trata de una resolución que identifica principios de derechos humanos, como igualdad, no discriminación, progresividad y no regresividad, movilización del máximo de recursos disponibles, protección de niveles mínimos esenciales de los derechos, o temas vinculados a transparencia, acceso a la información o participación, rendición de cuentas, legalidad, todos esos principios de derechos humanos aplicables a la temática específica fiscal.
Lo más importante es que aborda los principios no como algo abstracto, sino como una herramienta para evaluar decisiones concretas, para analizar un presupuesto, una reforma tributaria, una exoneración fiscal, una política de austeridad, una política de deuda o una regla fiscal en definitiva, pone en el centro la necesidad de que las políticas fiscales tengan como horizonte la garantía, la protección estable, seria de los derechos humanos y, especialmente, los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales.
Tradicionalmente, la política fiscal siempre se ha discutido en términos de déficit, crecimiento o estabilidad macroeconómica. ¿En qué medida este enfoque obliga a pensar la economía más allá de los indicadores tradicionales en los que se suelen utilizar para debatir sobre estos temas en la sociedad?
Todas las políticas públicas se encuentran siempre en cierta pugna entre diferentes concepciones teóricas, jurídicas. Lo que se propone a través de esta mirada de derechos humanos es establecer una forma de entender el contrato democrático, que incluye la garantía de los derechos y el respeto a la dignidad humana como una cuestión esencial, que, de alguna forma, es algo que se encuentra desarrollado en múltiples textos en términos más generales, incluso la propia Carta de la Organización de los Estados Americanos, que nos permite plantearnos debates diferentes sobre quién contribuye, quién recibe beneficios, qué se prioriza, qué se posterga.
La idea no es tener un objetivo abstracto vinculado al mundo de lo económico, sino finalidades más concretas relacionadas a la necesidad de que los estados logren la protección y la garantía de los derechos de las personas que están bajo su jurisdicción, que habitan su territorio.
Esta resolución insiste mucho en hablar de transparencia, de participación inclusiva, de rendición de cuentas, de separación de poderes. En definitiva, se trata de generar con esta resolución una herramienta para enriquecer los procesos de toma de decisiones.
¿Qué cambia cuando el debate deja de centrarse solo en cuánto recauda el Estado y empieza a discutirse también quién paga, quién se beneficia y qué derechos se garantizan?
Se gana en términos de lucha contra la pobreza, en fortalecimiento de la democracia, legitimidad, porque se busca la protección, la garantía de los derechos de las personas, y que no queden solo como un reconocimiento declarativo, sino que puedan ser concretados a través de políticas públicas.
¿Hasta qué punto este enfoque interpela la manera en que América Latina y Uruguay han discutido históricamente la economía?
No busca interpelar, sino que pone sobre la mesa una serie de herramientas. No quiero hacer referencia a ningún país concreto porque la resolución no hace una referencia a estados y no formula una crítica a un modelo económico determinado, sino que se trata de un instrumento cuyo foco son las obligaciones de derechos humanos que los países soberanamente asumieron al haber ratificado tratados internacionales de derechos humanos.
En ese sentido, la resolución debería tener un impacto en las discusiones fiscales de los países, porque es una resolución que permite afirmar que cualquier política fiscal, incluidas medidas de consolidación o de ajuste, deben evaluarse, diseñarse, teniendo en cuenta los estándares de derechos humanos y la necesidad de cumplir con esas obligaciones internacionales.
Las medidas de ajuste deben evaluarse por sus impactos sobre la igualdad, sobre los derechos, especialmente, de los grupos en situación de mayor vulnerabilidad. No es que la resolución diga que no puede haber medidas regresivas, pero establece cuáles son las condiciones del enfoque de derechos humanos para que se justifique algún tipo de regresividad. Por tanto, es una resolución que provee herramientas técnico-jurídicas muy útiles, y que espero que desde una perspectiva de política fiscal se tenga en cuenta.
De hecho, la historia de los procesos de adaptación, adecuación legal, institucional en todos nuestros países tiene múltiples capítulos vinculados a este tipo de cuestiones. Las legislaciones relativas a la infancia fueron impactadas por la Convención sobre los Derechos del Niño. Las legislaciones vinculadas a violencia contra la mujer fueron impactadas por la Convención de Belém do Pará. Las políticas migratorias fueron impactadas por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y dieron lugar a nuevas leyes migratorias, donde se enfocan en abordar el tema de la migración y a la persona migrante como una persona titular de derechos humanos.
No estamos hablando de algo ajeno a lo que ha ocurrido con muchas áreas de política pública que han sido repensadas desde un enfoque de derechos humanos y eso ha dado lugar a poner la dignidad del ser humano en el centro.
¿Esta resolución puede marcar un cambio en la forma en que América Latina empieza a discutir las políticas fiscales hacia futuro?
No es una resolución que establezca un modelo o un rumbo único, sino que establece la necesidad de incorporar el enfoque de derechos humanos en las políticas fiscales, y cada país, dentro de su margen soberano en la toma de decisiones y el debate democrático, establecerá su rumbo vinculado a modelos económicos, poniendo la dignidad de la persona en el centro y la protección, especialmente, de las personas más vulnerables, y la consideración de que los derechos requieren recursos y fiscalidad para hacerlos realidad y no queden solo en el papel.
Es importante lo que dice la resolución sobre que la política fiscal puede garantizar políticas climáticas, ambientales, sanitarias, vinculadas a alimentación, a tabaco. Por tanto, el uso de la política fiscal desde una perspectiva de derechos abre la posibilidad de avanzar en múltiples frentes.
Frente a las transformaciones tecnológicas y los cambios climáticos que está enfrentando el mundo entero, ¿esta visión puede ayudar a repensar hacia futuro los sistemas tributarios, poniendo al ser humano en el centro de las políticas?
Estoy convencido de que es un desafío enorme que requiere repensar algunas concepciones tradicionales vinculadas a los temas de infraestructura, servicio, programas de cuidados, que requieren un enfoque de derechos humanos, de género, para evitar que algunas decisiones de política pública terminen reforzando desigualdades que ya existen, cuando, por ejemplo, no se reconoce la carga de cuidado que recae de manera desproporcionada solo en mujeres y niñas.
Ya ha habido algunos documentos de algunos órganos de derechos humanos, como el comité DESC (Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), que han hablado hace poco en una declaración de temas específicamente tributarios. Hubo una relatoría especial de Naciones Unidas que ha abordado temas de deuda pública. Ha habido, de alguna forma, abordajes parciales de esta temática en los antecedentes, pero es la primera vez que desde el derecho internacional de los derechos humanos se plantea un documento comprensivo de políticas fiscales que aborda los temas de movilización de recursos, tributación hasta los temas de presupuesto, deuda pública hasta cooperación. Creo que eso es muy relevante a la hora de dar determinadas discusiones.
Es necesario poder avanzar en torno a qué recursos existen, cómo se usan, qué alternativas se evaluaron, cómo se protegieron las obligaciones esenciales, los contenidos mínimos de los derechos. Creo que es una resolución que aborda algunos temas interesantes que, en general, no se piensan desde una lógica de derechos humanos, como el tema de evasión, corrupción, beneficios fiscales que pueden llegar a ser injustificados.
¿Por qué es importante abrir este debate en este momento puntual?
Es necesario pensar este tipo de herramientas que pueden llegar a ser útiles para abordar temas vinculados a la lucha contra la pobreza, la desigualdad, la sostenibilidad fiscal con garantía de derechos. Son temas que se encuentran en muchos de nuestros países en debate, y, de alguna forma, es valioso que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, a través de esta resolución, ofrezca un instrumento. El último punto de esta resolución es la apertura de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a facilitar la asistencia técnica para dar estas discusiones, para incorporar los estándares de esta resolución en los distintos ámbitos institucionales nacionales.