Francisco Urdinez, investigador en geopolítica: “La elección de Brasil es más importante para nosotros que la de Estados Unidos”

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“Hay muchas señales de que el mundo como lo conocimos, el sistema internacional, ya cambió”, de que no estamos ante “una crisis transitoria”, advierte Francisco Urdinez. En América del Sur, parte de esos cambios incluye un gran crecimiento de la presencia de China y la decisión de Estados Unidos de retomar el terreno perdido.

Se trata, además, de un Estados Unidos que parece haber llegado a la conclusión de que “el sistema que instauró después de la Segunda Guerra Mundial dejó de ser funcional a sus intereses” y es más fácil dinamitarlo que modificarlo, agregó el investigador argentino radicado en Chile.

Sobre todos estos procesos y el lugar en que dejan a Uruguay y los países vecinos, Urdinez conversó con la diaria durante su visita a Montevideo, donde dio clases como docente invitado en la Universidad ORT y el lunes presentó su libro Desplazamiento Económico. China y el fin de la primacía estadounidense en América Latina, que refleja diez años de trabajo.

Después del crecimiento de la presencia china en la región, ¿hoy estamos en una encrucijada entre ese avance y el peso de Estados Unidos?

China avanzó enormemente. Las cifras muestran que el peso económico de China aumentó en 15 veces desde el año 2000 al 2024. La base del año 2000 era muy pequeña; China era un actor de tercer rango, ni siquiera de segundo rango en la región, y muy rápidamente se convirtió en el principal socio comercial de muchos países.

Ya para 2013-2014 era un actor traccionador de la economía regional, y de 2013 a 2025 fue un período de consolidación. Uruguay hoy exporta casi 30% a China. En la ciudad uno ve los buses eléctricos, los autos eléctricos, aunque la inversión extranjera de China en el país es menor que en otros lugares. En Chile, probablemente empujado por el tratado de libre comercio (TLC) y la salida del Pacífico, la cantidad de empresas que hay es mucho mayor.

A lo largo de la región yo no diría que el vínculo se está reduciendo. Está consolidado, está mesetado pero en una vara alta, muy alta. Que se mantenga ya habla de que la relación económica con China se ha tornado un fenómeno estructural en la América Latina. Esto quiere decir que no es un fenómeno reversible en el corto plazo, que no depende de voluntades políticas ni tampoco depende de ideologías de turno, y que involucra una serie de intereses económicos subnacionales enormes, que va desde cámaras industriales a sindicatos, a universidades, a bancos y, por tanto, se ha tornado un actor del cual dependemos.

China plantea la idea de la interdependencia para señalar que ellos también dependen de nosotros, pero en estricto rigor nosotros los necesitamos más a ellos, porque las magnitudes de dependencia comercial hoy son altas y por la inversión y el crédito, sobre todo, que llegó de bancos políticos, hasta 2017. Eso fue vital en algunos países para financiar y empujar infraestructura crítica en momentos donde el crédito occidental escaseaba. Hay una infinidad de represas, vías de tren, puentes, puertos que se han mejorado en ese período con créditos chinos.

Los chinos han aprendido mucho de la región en poco tiempo, y afinaron un poco la puntería. Entonces uno ve que hay quizá préstamos más pequeños, que no salen en las portadas de los diarios, pero que en magnitudes menores y en más cantidad se han tornado fundamentales en la industria de la transición energética, en lo solar y eólico, en el mantenimiento y gestión de hidroeléctricas y de redes de transmisión eléctrica. También en la explotación petrolera al principio de los 2000 –hoy menos– y en la extracción mineral, sobre todo de hierro en Brasil, cobre y litio en Argentina. El último empujón fuerte de China en el área de la minería es con minerales o metales raros o tierras raras que se usan en la industria de las aleaciones.

Donde hay un freno es en proyectos de inversión que suponen algún nivel de lo que Estados Unidos llama “uso dual”, es decir proyectos de inversión que para los criterios de Estados Unidos, que no son explícitos, sino absolutamente subjetivos, suponen la posibilidad de que ese activo algún día pueda usarse con fines militares. En estricto rigor eso es 5G, 6G, telecomunicaciones en general, infraestructura portuaria, como es el caso de Chancay, en Perú, proyectos científicos que involucran observación espacial, antenas, satélites y misiones u operaciones antárticas. Ese es el grupo de sectores en los cuales hay una línea roja que no se puede cruzar. Y metales críticos también.

¿Esa línea roja llegó con el segundo gobierno de Donald Trump?

No. Buena parte del libro la escribí en Estados Unidos, como fellow del Wilson Center, durante el gobierno de Joe Biden. El Wilson Center fue cerrado por Trump, dicho sea de paso. Pero aprendí mucho de hablar con diplomáticos estadounidenses, y la postura de Estados Unidos respecto a China en América Latina se tornó un consenso bipartisano. Es decir que Trump y Biden realmente no difieren, y sus asesores tampoco, en el grueso de los temas. Esto parte en el primer gobierno de Trump. En 2017, con el comienzo de la guerra comercial, esto se transforma primero en un gran eslogan a escala global, que se traduce en la región en un esfuerzo por recuperar influencia perdida, y en cierta forma recuperar el peso económico que Estados Unidos tuvo en los años 90, y que China pasó a tener después de los 2000.

Esto se sostuvo durante el gobierno de Biden y durante el actual gobierno de Trump se aceleró y se volvió mucho más asertivo. Pero durante el primer gobierno de Trump ya hubo expresiones sobre el tema China en la región, muy en el tono de lo que ahora llaman la doctrina Donroe, de seguridad hemisférica, y de tratar a China como una amenaza extrahemisférica y existencial para la geopolítica de Estados Unidos en su área de influencia. Decir “área de influencia” nos retrotrae a la Guerra Fría. Yo creo que estamos entrando en una nueva era de bipolarismo explícito. Llamarlo Guerra Fría es un poco errado, pero sí que Estados Unidos reivindica su área de influencia en el hemisferio, China en el sudeste asiático y Rusia en Europa. Hasta ahora todos se respetan mutuamente esas reivindicaciones. Eso es terrible, y creo que nadie se da cuenta de la implicancia de eso en el largo plazo.

¿Cuál es esa implicancia?

En el caso de América Latina, lo difícil de esto es que China y Estados Unidos son tremendamente interdependientes en el ecosistema económico. Nosotros tuvimos relaciones buenas y además complementarias con China y con Estados Unidos por 20 o 25 años. Nos hizo muy bien la posibilidad de complementar los bienes que China proveía con los bienes que Occidente proveía, y hasta ahora esos bienes, que pueden ser vehículos, infraestructuras de servicios, software, hardware, eran interoperables. Es decir, los chinos te vendían generalmente a menores costos bienes que eran capaces de integrarse a tu red ya existente.

Estamos entrando rápido en un mundo donde estos sistemas de compatibilidad están dejando de ser posibles. Por darte un ejemplo, si tú transformás tu red ferroviaria bajo el estándar de las empresas chinas, con un cierto ancho de rieles, con un cierto tipo de vagón y un cierto tipo de locomotora, va a ser imposible técnicamente que tú insertes una locomotora sueca en el medio, o que Estados Unidos te mantenga el software de ese sistema. Se está transformando en una especie de divorcio de sistemas y de estándares globales.

¿Y en cuanto a la disputa política en América Latina?

En el libro que publiqué considero que, en verdad, en nuestra región corresponde hablar de dos regiones. Se debería entender la relación de China y Estados Unidos como una realidad para América del Sur y otra realidad para América Central y México.

Lo que los datos muestran es que entre 2001 y 2024 en América del Sur este crecimiento económico de 15 veces [de China] se dio en todos los países con la excepción de Paraguay, y Estados Unidos perdió influencia económica en un 50%, o sea que coincidió, que aumentó la presencia económica de China y se redujo la de Estados Unidos. Eso es lo que yo llamo desplazamiento, que es que China en un momento dado superó a Estados Unidos como principal actor económico extrarregional, en cada país individual y también en la región como un conjunto.

América Central y México es otra historia distinta, de una mayor relevancia de Estados Unidos en los últimos 20 años y un crecimiento de China prácticamente nulo. Es el área inmediata de influencia de Estados Unidos y el mar Caribe seguirá siendo un área fuertemente influida económicamente por Estados Unidos.

En América del Sur la presencia militar también es absoluta, y China no tiene ningún nivel de competencia con Estados Unidos en ese ámbito, pero económicamente sí que desplazó a Estados Unidos. Cuanto más al sur te vas, más rápido y más profundo fue el desplazamiento.

Creo que hubo, y en Washington me lo ratificaban las personas que estuvieron en ese momento en la diplomacia, una intención de Estados Unidos, del Departamento de Estado, de delegar, entre comillas, en China la provisión de oportunidades económicas en la región, pensando un poco inocentemente que eso era al beneficio de Estados Unidos.

Estados Unidos le dio la bienvenida a China a la Organización Mundial del Comercio, y el establishment estadounidense pensó por muchos años que China se liberalizaría económicamente y que eso traería liberalización política. Las dos tesis fracasaron.

Eso fue una constatación de que la Organización Mundial del Comercio no servía más para Estados Unidos para resolver esa relación, y es cuando parte la guerra comercial. Estados Unidos escoge detonar esa arquitectura y resolver, también entre comillas, su problema bilateralmente con China y unilateralmente en el sentido de no depender de nadie.

¿Eso quiere decir que lo que vemos como decisiones medio caprichosas o caóticas de Trump, en realidad son parte una política de Estado?

Sí, dentro de la irracionalidad que uno cree ver en Trump hay una estrategia muy clara que es mercantilista. Nos rememora un poco la mentalidad de los economistas previos al surgimiento del liberalismo, donde el comercio y el intercambio económico es visto como una necesidad, la interdependencia es vista como una vulnerabilidad y, por tanto, lo que importa es el superávit comercial y el no depender de economías extranjeras.

Todo lo contrario a lo que se pregonó durante el siglo XX y principios del siglo XXI. La estrategia del gobierno, la racionalidad del gobierno, se basa en la constatación de que el sistema que instauró después de la Segunda Guerra Mundial dejó de ser funcional a sus intereses. El sistema de Bretton Woods sirvió a los intereses de Estados Unidos muy bien con la creación del GATT [Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, de 1947], el sistema de Naciones Unidas, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial.

En los 70 se rompe el patrón oro y el dólar logra así incluso mantenerse como la moneda de circulación global y es el gran activo que Estados Unidos tiene al día de hoy, más que cualquiera de estas instituciones. En algún instante estas instituciones empiezan a ser un problema, porque empiezan a mostrar que la distribución de poder que hay dentro de ellas no refleja el poder que hay afuera. Países como China, India, Brasil, las economías emergentes, empiezan a reclamar una voz mayor a la que tienen. Entonces hay una voz disconforme dentro de las organizaciones y, por otro lado, esas organizaciones actúan como un contrapeso al unilateralismo que Estados Unidos por momentos quiere empujar.

Surge la constatación de que China crece a un ritmo que en algún momento puede ser una amenaza existencial. Estados Unidos es un 60% más grande que China, pero hace 20 o 30 años era diez veces más grande en cuanto al tamaño de su economía. Es ahí cuando Estados Unidos percibe esta sensación de amenaza y con Trump llega a la conclusión de que es más fácil dinamitar y empezar de nuevo que intentar resolver las disputas por dentro del sistema que Estados Unidos mismo creó. Es una renuncia unilateral al sistema que promovió, y genera estas contradicciones totales que vemos hoy.

La peor de esas contradicciones en la región es la intervención en Venezuela. Bajo el argumento de que Venezuela es una dictadura, que lo es, se llevan a [el presidente Nicolás] Maduro, y hoy lo que hay es una dictadura peor o igual a la que había, con la particularidad de que es adicta al régimen de Trump. Es decir, es una dictadura que está transando la inmunidad y la impunidad de la cúpula chavista a cambio del petróleo del país. Esa dinámica casi de neoimperialismo se pensó en el siglo XX que estaba erradicada.

¿En qué lugar nos deja a nosotros esa disputa?

En los momentos como este, en los que hay una aproximación entre grandes potencias, a los países chicos les va generalmente mal o les cuesta mucho lo que antes les resultaba fácil. En el caso de Uruguay, Chile y otros países medios de América del Sur, el problema es que Estados Unidos condiciona con garrotes y zanahorias lo que tú haces con el otro. China todavía no, pero pronto probablemente lo haga.

Entonces, si tú, como Chile, firmas un acuerdo de instalar un cable de 5G con una empresa china y Estados Unidos considera que eso es una amenaza existencial para su seguridad en el hemisferio, lo veta. Chile se queda sin el cable, porque lo irónico que está sucediendo es que Estados Unidos no entiende que es importante, si hace ese tipo de veto, ofrecer algo alternativo, una opción de una empresa que, si no es estadounidense, sea europea o alguna empresa que no caiga bajo la línea roja, pero que le permita a los países de la región desarrollarse.

En mi opinión, en la opinión que propongo en el libro, Estados Unidos nunca entendió que el vínculo con China no es por simpatía ideológica, sino porque nosotros necesitamos desarrollarnos. Es muy pragmática la aproximación a China aquí en la región. De hecho, hay plenitud de gobiernos de derecha que fueron muy intensos en su vínculo: [Luis] Lacalle Pou fue uno, [Sebastián] Piñera, en Chile, [Mauricio] Macri.

Entonces, ¿qué se puede hacer? Hay quienes dicen que debiésemos mantener una actitud ambigua y tratar de hacerle entender a China y a Estados Unidos que somos autónomos. Se usa mucho el concepto de autonomía. La idea en el papel es fantástica, pero es realmente imposible de aplicar. Porque Estados Unidos tiene la capacidad, por ser el hegemón militar, de cortar esa autonomía al máximo si quiere. Es capaz de derrocar gobiernos, es capaz de imponer sanciones, es capaz de movilizar la opinión pública y generar polarización. No quiero pecar ni de cínico ni de conservador, pero en este momento, siendo un país pequeño, lo más prudente es evitar provocar a Estados Unidos, tener un perfil bajo y esperar a que la tormenta pase.

China entiende bien esto cuando la diplomacia lo explica. No se ofende lo suficiente como para irse cuando se caen algunos proyectos que son sensibles si se le explica que no es porque no queramos sino porque tenemos una relación de terrible asimetría de poder con Estados Unidos, lo entiende.

¿Es un poco humillante? Sí, lo es, pero es la realidad que tenemos. Para mí, es peor hoy en día quedar señalado como un país díscolo y estar sujeto a las sanciones fuertes que Estados Unidos impone cotidianamente. Lo de Chile es un ejemplo. A los ministros que negociaron el cable en diciembre, para empezar les quitaron la visa a Estados Unidos, se la suspendieron. Meses después se las devolvieron porque en la opinión pública eso cayó pésimo. Pero el ministro que fue sancionado tiene una hija en Estados Unidos.

Si uno lee la historia de la Guerra Fría, que son 40, 50 años atrás, Estados Unidos iba hasta donde fuera necesario para controlar sus intereses políticos en la región. Hasta donde fuera necesario quiere decir incluso, como está pasando en Venezuela, promover gobiernos adictos incluso cuando no son democracias. Para mí hay gente que aún no entiende el nivel de profundidad del cambio que ha habido.

Cuando te referís a esperar a que pase el temporal, ¿cuándo sería ese momento? ¿Cuando Trump pierda unas elecciones o tienen que pasar otras cosas?

Si pierde Trump, seguramente el bullying va a bajar, o la actitud tan agresiva. Mientras, ¿qué puede hacer un país como Uruguay? Bueno, la diversificación con la Unión Europea, con India, con Indonesia y con Vietnam es vital, pero eso es un horizonte de 15 años, y 15 años es mucho tiempo. Mientras, se puede hacer poco.

Algunas de las cosas que se recomiendan o que se ha visto que son importantes son la inversión en ciencia, el desarrollo de una buena relación del sector privado con las universidades, la capacidad de integrarse a ecosistemas científicos que participan, en el caso de Uruguay, por ejemplo, de servicios tecnológicos y de energías renovables. Eso es vital para tener un poco de independencia de esta disputa de estándares entre Estados Unidos y China, que si sos mero consumidor te deja muy vulnerable. Y después, no sé qué más se puede hacer. Esta pregunta me la hacen mucho.

Lo que sí se puede hacer en teoría, y es la mejor solución de todas –no la menciono porque creo que no va a pasar–, es la integración regional. La mejor solución a un momento como el actual es la integración regional. Está pensada como una política que te protege de las amenazas del mundo externo. Genera una especie de coraza dentro del bloque integrado, entonces tú te puedes apoyar en el mercado brasileño sin que las amenazas peguen tan duro. América Latina tiene un mercado de 500 millones de personas, es muy grande. ¿Por qué no suelo mencionarlo? Porque la verdad es que ha sido tan frustrante ese tema que dudo que el Mercosur se solidifique en los próximos años.

¿Por motivos políticos?

Sí, yo creo que la intención actual, sobre todo en la derecha, es la de flexibilizar el Mercosur para transformarlo en un acuerdo de libre comercio y permitir a los países firmar acuerdos de libre comercio bilaterales, es decir, sin depender de la firma colectiva como fue el de la Unión Europea, que tomó 30 años.

Para hacer eso tenés que desarmar la aspiración que hubo de tener una agenda de integración política, social, de coincidir en políticas de salud, por ejemplo, durante la pandemia. Creo que ahora los gobiernos de derecha ven con mejores ojos un modelo similar al de la Asean [Asociación de Naciones de Asia Sudoriental], que haga bien poca cosa, que es el comercio exterior.

Para buena parte de la sociedad uruguaya, que le reclama al gobierno posturas de rechazo claro frente a ciertas políticas de Estados Unidos, sería muy difícil aceptar imposiciones de Washington.

Cae muy mal. Incluso en Chile, que es una sociedad más de derecha, en general, y mucho más admiradora de Estados Unidos en su modelo económico y social, cayó muy mal la frase reciente de la reivindicación del patio trasero y el ministro de Defensa de [José Antonio] Kast dijo: “No somos el patio trasero de nadie”.

Mi opinión es que esto es imposible. En cuanto a la opinión pública, lo que va a pasar en el mundo con esta rivalidad entre China y Estados Unidos, es que se va a acentuar mucho más el debate doméstico sobre justamente qué posición tomar. Es esperable que esto se transforme en tema de elecciones y que se vuelva un tema polarizante.

El problema de la respuesta más firme hacia Estados Unidos en su actitud de bully, para un país como Chile o Uruguay, es que no tienen el tamaño para hacerlo, y aquí se hace necesaria la presencia de un país como Brasil, que ha sido también timorato y por décadas se le ha demandado que asuma un rol de liderazgo regional que no ha querido o podido asumir. Desde que colapsó la Unasur no ha habido un mínimo interés.

En mi opinión, Brasil, a diferencia de China, justamente, nunca estuvo dispuesto a liderar con recursos materiales, a hacer fuerte el BNDES [Banco Nacional de Desarrollo] para que vuelva a los países de América del Sur menos dependientes del financiamiento chino o estadounidense, volver a sus empresas estatales o a sus grandes conglomerados empresariales actores importantes en la región. El único que puede y tiene peso específico para tener al menos una voz de queja hacia Estados Unidos hoy es Brasil.

A través de Brasil los países disconformes podrían tener una especie de coalición de discurso común, pero la queja individual de un país como Uruguay o Chile o Argentina no es siquiera escuchada en Washington. Hay gente que no sabe siquiera mucho qué pasa en esta parte del mundo. Entiendo el malestar de la opinión pública, pero para mí parte de este tipo de entrevistas y de comunicar lo que está pasando es que la sociedad entienda que ha cambiado mucho el mundo.

Es muy difícil gobernar en este momento, sobre todo siendo un gobierno de izquierda.

Es un momento en el que no se sabe qué va a pasar, si los próximos diez años va a existir el sistema de Naciones Unidas, pero hay muchas señales de que el mundo como lo conocimos, el sistema internacional, ya cambió. No va a volver a ser el mismo, no es una crisis transitoria. La pandemia, la guerra en Ucrania y la guerra en Irán ya son tres suficientes sacudones para justificar que, de aquí a 100 años, [se lo considere a este como un] período turbulento y de cambio internacional.

Yo le decía a alguien que creo que la elección de Brasil es más importante para nosotros, uruguayos y chilenos, que la de Estados Unidos. Porque la de Estados Unidos tiene un efecto sistémico a escala mundial, va a señalar también la posibilidad de Trump de continuar su proyecto, pero, como te decía, la política estadounidense hacia la región va a continuar, gane quien gane. Puede que cambie el tono, y eso sería bueno, pero no va a haber una reversión. En cambio, si gana [Flávio] Bolsonaro y la región se vuelve una coalición de extrema derecha alineada con Estados Unidos, Uruguay va a ser el único país gobernado por la izquierda en toda América del Sur.

Que gane Bolsonaro llevaría también a que por primera vez en muchos años en Argentina y en Brasil coincidan los signos ideológicos, y esto podría llevar finalmente a que el Mercosur se disuelva. Hasta ahora no ha pasado porque siempre ha habido desacuerdo entre los dos, cuando uno fue de derecha, el otro fue de izquierda y viceversa. Ahora podría generarse ese momento.