Dentro de los 437 artículos que componen el anteproyecto de ley de urgente consideración (PUC) promovido por la coalición multicolor hay uno, el número 165, relativo a la política de ciencia, tecnología e innovación (CTI), que hace especial hincapié en su institucionalidad. El corto artículo plantea dos cosas: a) ratificar la competencia del Poder Ejecutivo para fijar la política de CTI y aprobar los Planes Estratégicos Nacionales de CTI (PENCTI), y b) adjudicar al Ministerio de Educación y Cultura (MEC) el vínculo directo con la principal agencia operativa del sistema (la Agencia Nacional de Investigación e Innovación [ANII]).
Sobre el PUC globalmente y respecto de las multifacéticas propuestas me he ido formando opinión, en general muy crítica, pero esta nota tiene como objeto analizar, a modo de ayudamemoria, la trayectoria histórico-institucional en que se enmarca el artículo mencionado y realizar unos primeros comentarios.
La reforma de 2005
A partir de 2005 hubo por primera vez en el país una política pública explícita en CTI, que además incorporó una perspectiva sistémica al plantearse articular la producción de conocimiento con las demandas y aplicaciones productivas y sociales. En el éxito de cualquier política pública la institucionalidad involucrada juega un papel central. Por ello, además de lineamientos estratégicos, nuevos instrumentos de promoción y pertinentes incrementos financieros, se definieron importantes innovaciones institucionales.
La Ley 18.084, de 2016, estableció niveles y funciones de esa nueva institucionalidad. Un nivel estratégico, el Gabinete Ministerial de la Innovación (GMI), compuesto por parte del Poder Ejecutivo (ministerios productivos, es decir de Economía y Finanzas; de Industria, Energía y Minería; de Ganadería, Agricultura y Pesca más la Oficina de Planeamiento y Presupuesto [OPP] y el Ministerio de Educación y Cultura [MEC], que lo coordinaba), que conduciría el proceso de elaboración del primer PENCTI a ser aprobado luego de consulta; un nivel operativo a crearse, la ANII; un nivel consultivo con participación de variados actores a través de la reformulación del viejo Consejo Nacional de Investigación Científica y Tecnológica. Un cuarto nivel correspondía a productores/efectores de ciencia y tecnología (universidades, laboratorios, científicos, etcétera) y de innovación productiva y social (empresarios, emprendedores, gestores públicos, entre otros) cuyos proyectos y recursos humanos serían promovidos, subsidiados o financiados.
Durante el primer gobierno del Frente Amplio (FA) se fue consolidando la nueva institucionalidad (en particular la ANII), se aprobó el primer PENCTI, se desplegaron múltiples instrumentos y se incrementó sustancialmente la financiación pública en investigación y desarrollo, así como se apalancó la privada.
Durante el segundo gobierno la institucionalidad comenzó a mostrar restricciones en su funcionamiento: el nivel consultivo fue poco productivo como ámbito con iniciativa política, y en especial el nivel estratégico tendió a desaparecer. Al iniciarse el tercer gobierno la inexistencia funcional de este último comenzó a ser dramática. Se intentó reorganizar la institucionalidad de CTI vinculándola con el emergente –y demorado en su concreción– Sistema Nacional de Transformación Productiva y Competitividad (Transforma Uruguay [TU]) y su gabinete rector así como creando la –también discutida y demorada- Secretaría de Ciencia y Tecnología dependiente de Presidencia. Dos medidas, a mi entender, divergentes con una visión sistémica de la CTI fundacional de la primera etapa, pues disociaba erróneamente la Ciencia y Tecnología de la Innovación (esta última se atendería desde Transforma Uruguay [TU]). El GMI desapareció legalmente y el gabinete de TU pasó a asumir un rol mandante, en forma muy imprecisa, de la ANII. El resultado en la práctica fue una mayor autonomización de esa agencia. Esta trayectoria fue criticada desde varios ámbitos durante todo el período, debilitándose incluso la imagen de la ANII, que durante los dos primeros gobiernos había alcanzado amplio reconocimiento.
Algunos comentarios
La propuesta incluida en el PUC es una de las formas posibles de resolver la debilidad institucional en el nivel estratégico, diagnosticada hace tiempo y no solucionada durante el tercer gobierno del FA. En estos últimos años, preguntarse cuál era el ámbito de interlocución político principal de CTI en Uruguay no tenía respuesta. Con la iniciativa, la contestación sería el MEC, que adquiriría un rol ya parcialmente ejercido en el pasado. Personalmente no es mi solución preferida, pues nos retrotrae parcialmente al diseño pre 2005.
A esos efectos, y consistente con la perspectiva sistémica antes mencionada, desde la Unidad de Programa específica del FA se había promovido como alternativa la creación de un Ministerio de Innovación, Ciencia y Tecnología, iniciativa que apoyé y sobre la que he escrito. En el programa electoral aprobado del FA esa innovación institucional no fue incluida específicamente, y se hace referencia a un fortalecimiento “inicial” de la Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología.
De zanjarse el vínculo institucional estratégico-operativo del modo propuesto en el PUC se mantendrán otras cuestiones relevantes sin conocer. Por ejemplo, las demandas que permiten jerarquizar y focalizar agendas dentro de las políticas de CTI tienen básicamente tres orígenes: las provenientes de la estructura productiva, las del desarrollo social y las de los análisis prospectivos, funciones para las que el ámbito interno del MEC carece de capacidades propias. Durante los gobiernos del FA, con diferencias entre los períodos, han operado ámbitos institucionales desde los que obtener esos insumos, ya sea los denominados gabinete productivo y gabinete social, los estudios prospectivos realizados por la OPP o el propio TU. Cómo se actuará ahora desde el MEC es una pregunta pertinente al nivel estratégico. En relación a esto se encuentra la necesidad de un nuevo PENCTI –el anterior data de 2010– planteada por variados actores. Más allá de ratificarse en el proyectado artículo del PUC que la aprobación final de un PENCTI compete al Poder Ejecutivo, desconocemos si los mecanismos de participación de actores del sistema de innovación implicados en su confección, que la propia Ley 18.084 pauta, se mantendrán, aspectos claves para una política de CTI consistente sobre los que tampoco en los programas individuales de los partidos coaligados ni en los documentos comunes se ha hecho referencia.
Edgardo Rubianes fue presidente de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación.