El Presupuesto Nacional es el principal instrumento legislativo con el que cuenta un gobierno, en tanto incide sobre aspectos que atraviesan todas las áreas de la política pública. Permite observar prioridades, objetivos estratégicos y la definición de orientaciones acerca del vínculo del Estado con la sociedad civil.
Aunque lo demandan tanto la necesidad de consolidar y profundizar los avances en términos de equidad social y reducción de la pobreza alcanzados en los últimos años como la de enfrentar el fuerte impacto social de la pandemia, los recursos asignados a las políticas sociales sufren un severo ajuste en este presupuesto. Dos terceras partes del ajuste global propuesto se explican por reducciones en las asignaciones referidas a salud, vivienda y educación. A esto se suman importantes recortes presupuestales en el bloque de instituciones que llevan adelante las principales tareas de protección y asistencia social. El Ministerio de Desarrollo Social (Mides), el Instituto del Niño y el Adolescente de Uruguay y el Instituto Nacional de Inclusión Social Adolescente sufrirán un recorte anual que promedia los 640 millones de pesos en 2021, aun considerando un ajuste por el Índice de Precios al Consumo en todas sus partidas. En caso de que el gobierno no ajustara las partidas por la inflación de cada año, el recorte anual que plantea el proyecto presupuestal para estas tres instituciones alcanzaría en conjunto los 1.900 millones de pesos, lo que podría agravarse a lo largo del período.
En el caso del presupuesto destinado al Mides, hemos asistido al intento, bastante burdo, por cierto, de encubrir un “ajuste silencioso” detrás de la fachada de un “falso incremento”. Algo que, aunque no resiste un análisis básico, fue públicamente celebrado por autoridades de la cartera y parlamentarios del oficialismo. Lo que intentó exponerse como un significativo aumento del presupuesto de este inciso no es otra cosa que un simple asiento contable que surge de la transposición de los créditos para el pago de asignaciones familiares desde el Banco de Previsión Social hacia el Mides.
Pero para agravar la situación, ese falso incremento tiene la consecuencia de perjudicar a las asignaciones familiares, dado que dicha partida presupuestal de 7.200 millones de pesos por año pasa a ser de carácter limitativo, cuando antes era estimativa, y, por lo tanto, de aprobarse como está en el proyecto, cuando sea necesario incrementar el monto o la cobertura de la prestación, deberá cubrirse con recursos de otras áreas del ministerio o bien se deberá acudir a un refuerzo excepcional (compromiso que no se asume explícitamente en esta ley). Todo lleva a pensar que estamos ante un ajuste silencioso tanto de esta prestación como del resto de los programas que lleva adelante el Mides.
Dos terceras partes del ajuste global propuesto se explican por reducciones en las asignaciones referidas a salud, vivienda y educación.
Más allá del llamativo vacío de proyección estratégica y planificación en base a resultados en el mensaje del Poder Ejecutivo, en lo relativo a las políticas sociales este contiene novedades que merecen destacarse. Por una parte, hay un planteo en el que la acción estatal en el terreno social aparece constantemente sospechada como generadora de clientelismo, burocratización y lazos de dependencia. Ante esto se delinea una acción que replegaría al Mides a una función de rectoría y administración general de los recursos y prestaciones para dejar un más amplio espacio a la acción de las familias, las comunidades y los gobiernos locales. Sin embargo, ni lo uno ni lo otro aparecen explicados: ¿cómo ejercería el Mides esta función dentro de este nuevo enfoque?; ¿cómo se prevé acompañar o promover las dinámicas familiares y comunitarias inclusivas, garantizadoras de derechos y promotoras de una convivencia democrática?; ¿cómo se actuará ante los fenómenos de la desigualdad y la exclusión del mercado que golpean particularmente a ciertos territorios, familias y personas? Sobre todo esto, nada se aclara.
El mensaje contenido en el nuevo presupuesto dirime, en un párrafo de 82 palabras, un nuevo concepto de pobreza, algo que hace palidecer los esfuerzos de autores como Robert Castel, Amartya Sen u otros que han dedicado toda una trayectoria intelectual a ahondar en el tema. La clave de este nuevo concepto puede leerse en esta cita: “en muchas ocasiones subyace detrás [de la pobreza] la incapacidad de generar esos recursos o ese bienestar en forma autónoma ya sea a través de ejemplos [sic] dignos o de emprendimientos sustentables” (página 109 del mensaje y exposición de motivos). Para el nuevo gobierno, ser pobre es ser incapaz de aprovechar las oportunidades que allí están. Toda una definición que consagra la visión meritocrática de la sociedad y diluye la responsabilidad pública por las personas que son más vulnerables a los vaivenes del mercado o directamente han sido expulsadas de las relaciones relevantes del intercambio económico-productivo.
El terreno de las definiciones conceptuales también parece clave en la fusión del sistema de cuidados con las políticas de discapacidad, en la medida en que supone una vocación de repliegue de la política pública de un ámbito y una actividad que ubica primordialmente en el terreno de los vínculos familiares o del mercado de servicios. La sobrecarga y los costos que implica el trabajo no remunerado de cuidados para las mujeres, y principalmente para las mujeres que viven de su empleo, no encuentra ni una conceptualización ni asignación de recursos adecuada en este proyecto.
Finalmente, otro aspecto que parece quedar por el camino es aquel contenido en la promesa de un Mides más cercano a la gente. Durante la campaña electoral las administraciones del Frente Amplio fueron criticadas por lo que se entendía como una superestructura administrativa alejada de la interacción cara a cara con las personas, ante lo cual se nos propuso que el propio ministro se instalaría en Casavalle. Hoy, pasada la etapa de las promesas electorales y sin despachos ministeriales en ningún barrio popular, nos encontramos con un presupuesto que consagra una verdadera fiesta de cargos políticos. A los 115 pases en comisión aprobados en la ley de urgente consideración se suma ahora una bolsa de 65 millones de pesos para el pago compensaciones y remuneraciones especiales, la creación de siete nuevas unidades ejecutoras (en un ministerio que se administraba con dos) y una serie de incrementos de remuneraciones para sus jerarcas, directores y cargos de confianza política. Es a ellos a los únicos que no alcanza el ajuste en el organismo.
Dado que quedan por escribirse capítulos importantes en el camino hacia la aprobación de la “ley madre” en el Poder Legislativo, no hay que desestimar la posibilidad de cambios a muchos de los aspectos reseñados. Pero aun con las mejoras que puedan alcanzarse, este proyecto de presupuesto da cuenta de un gobierno con voluntad de replegar el Estado social en el transcurso de una pandemia que cambiará las relaciones sociales y la economía en direcciones aún desconocidas, generando una gran carga de incertidumbre particularmente en quienes frágilmente sobreviven en los márgenes de ese mundo de familias, dignidad y oportunidades que se pretende fortalecer.
Diego Olivera es senador suplente y asesor parlamentario del Frente Amplio.