En la ley de urgente consideración (LUC) se aprobaron dos artículos referidos al Instituto Nacional de Colonización (INC): el 353 y el 354. En esta columna nos referiremos a ellos y sus consecuencias, y posteriormente los uniremos a las visiones ideológicas que le dan sustento.
Desafectación de tierras provenientes del BHU
El artículo 353 de la LUC declara que no están afectadas ni comprendidas por la Administración las colonias que provienen del Banco Hipotecario del Uruguay (BHU) (antes de la creación del Instituto Nacional de Colonización –INC–, en 1948). A continuación presentamos algunos comentarios críticos sobre dicho artículo.
La Ley 11.029, de Colonización, de 1948, proporciona diversas opciones de tenencia de la tierra y de organizar la producción, entre otras bondades. Así, se incluye la propiedad colónica de la tierra junto a otras formas de tenencia, como el arrendamiento, la aparcería, el disfrute precario, etcétera.
Las tierras compradas por el Estado limitan el ejercicio de la propiedad; en comparación con el concepto de propiedad general de la legislación nacional, están afectadas en su gestión y destino a los fines de la ley de colonización. Esto significa que el colono no tiene la libre disponibilidad de uso y goce. No tienen el mismo carácter de las tierras compradas en el mercado.
La afectación de la tierra colonizada constituye una de las instituciones más importantes e inteligentes de la Ley 11.029. Su eliminación parcial, a las tierras provenientes del BHU, por el artículo 353 de la LUC, afecta la esencia del concepto colonizador. Va contra la tradición jurídica, el patrimonio del Estado, los asalariados y pequeños productores rurales.
Desde el punto de vista histórico y jurídico, siempre se ha considerado que las tierras entregadas a los colonos por el Estado (sea por el BHU previamente a la creación del INC, o por este mismo) estaban afectadas. No es de ahora; constituye una legislación aceptada y ejercida durante más de 80 años, ya que es un concepto jurídico anterior a 1948, que ahora se modifica por la LUC.
En caso de mantenerse los artículos de la LUC impugnados, quedarían fuera de la afectación de la ley más de 100.000 hectáreas que están afectadas a la Ley de Colonización, que provienen del BHU y tienen colonos propietarios. El INC perdería un enorme patrimonio. No son su patrimonio, en términos de propiedad, pero constituyen parte del acervo históricamente creado y administrado con relación a objetivos generales de la sociedad, del bien común y no del interés particular de algunos colonos. Esto afectaría también, en forma importante, las funciones esenciales del ente público y tendría graves consecuencias económico-sociales. ¿Por qué? Pretendemos responder a continuación.
En primer lugar, para evitar la reconcentración de la tierra, cuyo objetivo es justamente la esencia de la Ley de Colonización. Artículo primero de la Ley 11.029. Para que el colono propietario que desea vender esa tierra pueda hacerlo, pero con restricciones: el próximo propietario debe ser aceptado por el INC para que se reproduzca la producción familiar, el pequeño y mediano productor. Además, para que no se concentre la tierra nuevamente en grandes extensiones: estancias y grandes empresas, que incluso pueden ser extranjeras. Es para evitar la concentración, la extranjerización y, eventualmente, la compra por transnacionales e incluso por agencias estatales de otros países.
Al levantarse la restricción que impone la Ley de Colonización, como resuelve la LUC, se afectaría abiertamente la agricultura familiar: pequeños y medianos productores quedarían a merced del mercado de tierras. En un contexto de altos precios de la tierra, los excolonos serán presa fácil de los grandes capitales, de cualquier carácter y origen. No tendrán defensa. La LUC abre las puertas a la compra concentradora de tierras.
Se beneficiará un grupo de colonos que seguramente, en su mayoría, no tuvo participación en el gran esfuerzo que significó colonizar en las décadas del 30 y del 40 del siglo pasado. Los de hoy no son los colonos iniciales.
Se beneficiarían con un mayor valor de la tierra, generada, primero, por el aumento que ha tenido esta en los últimos 20 años (a partir de 2003) debido al acelerado crecimiento del precio de los commodities en el mercado mundial; y segundo, por una desafectación que le incrementará el precio entre 10% y 20% (estimativamente).
Pero ninguno de estos dos factores mencionados ha sido generado por los colonos que hoy poseen la propiedad. Las razones están fuera del esfuerzo del colono y de la unidad de producción. Están en el mercado mundial y en una ley de urgente consideración que, sin fundamentos, hoy pretende beneficiarlos.
Los actuales propietarios no han realizado nada particular ni diferente a otros colonos, pero se beneficiarían particularmente, postergando a otros colonos o futuros colonos. Y, además, se estimulará la venta concentradora de tierra.
¿Por qué se afectaría a los futuros colonos? Porque esas tierras pasarían al mercado general de tierras a precios muy altos y, en consecuencia, inhibiendo la posibilidad de que pequeños y medianos productores puedan acceder a tierras mediante la compra en el mercado.
Segundo, porque limitará la recompra por el INC, cuando el Estado ya hizo el esfuerzo histórico de su compra. La sociedad uruguaya debería hacer un doble esfuerzo, comprarla dos veces a precios de mercado: primero el BHU y en el futuro el INC, a precios de tierra más altos que los relativos a una tierra afectada.
Tercero, se frenan las políticas de promover el acceso a tierras de los asalariados rurales, tal como se ha implementado en el período de gobiernos del Frente Amplio (FA) (2005-2020). La visión política actual desestima este camino y no tiene como sector social objetivo los asalariados.
El artículo 353 de la LUC afecta la esencia del concepto colonizador. Va contra la tradición jurídica, el patrimonio del Estado, los asalariados y pequeños productores rurales.
La histórica inversión en tierras realizada por el BHU y el INC es una inversión de la sociedad uruguaya, de todos los uruguayos. Cuando se favorece a algunos, se benefician con el esfuerzo y los recursos de generaciones de uruguayos. Se redistribuye en beneficio de pocos el esfuerzo de todos y, por otro lado, se deja de lado a los sectores de menores recursos, como son los asalariados rurales. Este sector ha tenido un desempeño muy positivo en tierras colónicas destinadas a ellos en los últimos años.
En forma inversa, lo que se obtiene al habilitar la propiedad plena no genera una diferencia importante en el total de tierras disponibles por el país, ya que constituye un porcentaje muy pequeño. Tampoco cambia el marco económico positivamente para el conjunto de la sociedad; no produce efectos beneficiosos para el país, sino exclusivamente para un grupo pequeño.
Sobre la obligatoriedad de residencia en el predio
El artículo 354 de la LUC exime de la obligación de residencia en el predio si los colonos tienen diez años residiendo en él y hubiesen cumplido con las inversiones previstas en su plan de producción, o por razones de enfermedad.
De acuerdo a la Ley de Colonización, los colonos tienen la obligación de trabajar directamente el predio y habitarlo con su familia. Esa es la razón de su existencia como colonos. La distribución de la tierra es para quienes aspiran a trabajar la tierra y vivir en ella. Es una voluntad de trabajo y una aspiración de estilo de vida, especialmente prevista para quienes no tienen la capacidad económica de hacerlo por sus propios medios financieros.
El período transcurrido de la asignación de la parcela no constituye razón suficiente para eliminar la obligatoriedad de la residencia, entre otras razones porque: se basa en una opción de vida y de trabajo de la familia colona; es la base para el poblamiento de las áreas rurales y el desarrollo de la pequeña y mediana empresa agrícola; el desarrollo de los pequeños y medianos productores requiere la atención directa y permanente del predio, de lo cual depende también la inversión acumulativa de largo plazo.
Situaciones vinculadas a la salud u otras podrán ser atendidas mediante reglamentaciones o resoluciones administrativas, que no constituyen contradicción con el concepto general de obligatoriedad de la residencia.
Una norma general abre la puerta a eliminar definitivamente la obligatoriedad de residencia y a estimular la simple captación de la renta agraria a través del trabajo indirecto o asalariado y la baja o nula inversión en el predio.
En nuestra opinión, este artículo no es tan gravoso para el INC y la política colonizadora como el anterior. Igualmente, no aporta nada positivo y tiende, por otro camino, a degradar dicha política y la propia capacidad de gestión del INC, es decir, a limitar las potestades del Estado.
En definitiva, se orienta por el mismo camino de desvalorizar y deteriorar la política de colonización y al INC como instrumento de gestión del Estado en este campo.
Análisis político
Los temas mencionados con anterioridad constituyen parte de un enfoque ideológico profundo y una política establecida por el gobierno actual que no participa de las políticas de redistribución de la tierra y colonización.
Estas políticas están asociadas a modificar cualitativamente la orientación asumida por los tres gobiernos del FA en Colonización. Entre otros conceptos, se dirigen a frenar o modificar:
- la compra de tierras para ampliar el alcance de la colonización y satisfacer la demanda de los sectores más frágiles del medio rural;
- los sectores sociales a quienes se destinó la asignación de tierras. El FA dio prioridad a los asalariados y pequeños productores. No se priorizó la amistad ni los vínculos políticos, tampoco a los hijos de productores medianos y altos con capacidades económicas propias;
- la forma de organizar la producción, combinando formas individuales con cooperativas, grupos y asociaciones de diferente carácter colónico, según el perfil de los nuevos colonos y el tipo de tierra;
- las políticas de reagrupamiento y concentración de parcelas en colonias con fracciones muy pequeñas e insuficientes;
- el incentivo a la inversión en infraestructura (tambos, por ejemplo) y tecnología mediante diferentes instrumentos de apoyo.
Finalmente, para comprender la profundidad ideológica de la política actual, recordemos que el Herrerismo como agrupamiento político nunca estuvo de acuerdo con la ley ni con la política de colonización. Desde los comienzos de este movimiento, con Luis Alberto de Herrera, siempre se opuso a la Ley de Colonización y cuando esta fue aprobada por el Parlamento nacional en 1948, se pronunció diciendo que, si bien se había aprobado la ley, este no incluía el financiamiento. Tendrán la ley, pero no el financiamiento.
Ese enfoque propulsado en las décadas del 40 y del 50 fue el mismo que orientó en los 90 a Luis Alberto Lacalle Herrera, y el que impulsa hoy el presidente Luis Lacalle Pou. El Herrerismo siempre se opuso a la colonización, y su mirada política se orientó siempre a negarle los recursos financieros y a desarticular las políticas colonizadoras y al propio INC.
Las posiciones políticas que promovieron la distribución de tierras o reformas agrarias acotadas fueron el batllismo histórico, los blancos progresistas (de vieja data o el wilsonismo en los 60-70), la visión socialcristiana y las propuestas de cuño socialista. Y, por cierto, las visiones programáticas del FA y las diversas visiones progresistas expresadas en el movimiento sindical y social.
Estas visiones hoy están críticamente enfrentadas, entre otras, mediante el mantenimiento o la derogación de la LUC.
Miguel Vassallo es ingeniero agrónomo.