En pocos países de la región el esquema de gobernabilidad depende tanto de la actividad parlamentaria como en Perú. Tanto por su diseño constitucional como por la acentuada fragmentación política que vive el país, el Congreso de la República ha sido epicentro de las diferentes crisis políticas que ha vivido la nación en su historia reciente.
En una región con sistemas de gobierno marcadamente presidencialistas, resulta destacable el fuerte protagonismo que ha desarrollado el parlamento en Perú. Sus facultades parlamentarias, además de controlar la gestión del Poder Ejecutivo, en la práctica han seguido un abierto patrón de obstaculización, especialmente antes y después de la renuncia del expresidente Pedro Pablo Kuczynski, en marzo de 2018.
Desde entonces, el parlamento –unicameral– ha sido el principal escollo a la gestión presidencial de los últimos tres mandatarios interinos. En setiembre de 2019, el primero de ellos, Martín Vizcarra, anunció la disolución del parlamento por decreto presidencial en virtud de las restricciones para conformar el gabinete ministerial. De esta manera, convocó a una elección legislativa extraordinaria para conformar una representación parlamentaria también interina hasta julio de 2021, fecha en la que debe comenzar la legislatura electa recientemente.
Desde entonces, la desconfianza mutua y sistémica entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial es la principal característica del sistema político peruano.
La minoría parlamentaria permanente
La reciente elección redujo a las dos mayores bancadas de oposición –Fuerza Popular y Nuevo Perú– y fragmentó aún más la distribución de los curules en comparación con la legislatura anterior, cuando se vivió la mayor confrontación institucional de los últimos lustros. Dos destituciones, tres presidentes interinos, varios ciclos de protestas y hasta episodio de represión policial en las calles. Estos últimos sucesos se desarrollaron durante la pandemia con el agravante de una deficiente gestión sanitaria que ha colocado a Perú como la nación con mayor cantidad de víctimas mortales por covid-19 por cada 100.000 habitantes de América Latina.
Ante esta delicada situación, las elecciones generales de 2021 plantean una dificultad añadida. Independientemente de quién resulte electo, el nuevo mandatario tendrá que desenvolverse en un esquema de ingobernabilidad parlamentaria similar al de los últimos años. De acuerdo a los resultados, Perú Libre, partido que respalda la candidatura de Pedro Castillo, obtuvo 37 escaños, mientras que el partido Fuerza Popular, de Keiko Fujimori, obtuvo 24. Entre ambos no llegan a la mitad de los 130 curules, y el resto quedan distribuidos entre ocho partidos minoritarios.
Este nuevo contexto hace prever una continuidad de la fragmentación entre las bancadas y una gestión presidencial con poco respaldo del Poder Legislativo. A esto se suma la fragmentación también del electorado, el desplome acentuado de los índices económicos y la inocultable desafección ciudadana con la clase política en su conjunto.
Esta debilidad parlamentaria puede terminar convirtiendo las facultades constitucionales de control democrático que tiene el Congreso en instrumento de revancha e inestabilidad política.
Según el politólogo Martín Tanaka, “en los últimos años nos hemos acostumbrado a ver esta política maximalista, manejada con mucha irresponsabilidad, que ha creado este enfrentamiento permanente entre el parlamento y el Ejecutivo”. Para el profesor de la Pontificia Universidad Católica del Perú, “ese enfrentamiento fue el que llevó a la renuncia de Kuczynski, al cierre del Congreso, a la vacancia de Vizcarra, y se ha traducido en conflictos permanentes”. Esto incluye los breves e inestables gobiernos interinos de Manuel Merino –apenas cinco días en el cargo– y del actual presidente, Francisco Sagasti.
Los cambios en la legislación electoral
Los cambios recientes en las reglas electorales han generado que todos los partidos se vean obligados a participar en las elecciones para no correr el riesgo de desaparecer. Según esta regla, la inscripción de aquellos partidos que no participen consecutivamente en dos elecciones generales a partir de 2016 se cancelaría. El resultado ha quedado plasmado en la fragmentación del arco parlamentario resultante de las recientes elecciones.
La mayoría de las agrupaciones parlamentarias cuentan hoy con pocas posibilidades de legislar y con una notoria indisciplina partidaria. Esto dificulta la generación de consensos y crea mayorías frágiles en el pleno, lo que termina comprometiendo la propia gobernabilidad del sistema político.
En un esquema democrático, la autonomía parlamentaria es siempre necesaria, ya que es el principal mecanismo de equilibrio de la gestión gubernamental. De hecho, todo sistema político debería preservar su gobernabilidad, aun cuando el parlamento tenga una mayoría adversa al presidente. Sin embargo, la incorporación de medidas electorales que incrementen la fragmentación de la representación parlamentaria puede llevar, en la práctica, a disolver el sentido político de esta importante contención democrática.
Esta debilidad parlamentaria puede terminar convirtiendo las facultades constitucionales de control democrático que tiene el Congreso en instrumento de revancha e inestabilidad política. Y de esta manera se termina erosionando la capacidad de respuesta gubernamental y se alienta el descontento social, algo sumamente peligroso en un contexto de pandemia como el que padece la región. Esta es, lamentablemente, la situación actual en Perú, independientemente de que en la segunda vuelta gane Castillo o Fujimori.
Xavier Rodríguez Franco es politólogo y máster en Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Salamanca. Este artículo fue publicado originalmente en www.latinoamerica21.com.