“Políticas sociales se hicieron siempre, lo que hizo el Mides fue nuclearlas y tampoco funcionó”, dijo el hoy ministro de Desarrollo Social, Martín Lema, el 7 de noviembre de 2019. En marzo de ese mismo año, solicitaba la formación de una comisión investigadora del Ministerio de Desarrollo Social (Mides) y señalaba, entre tantas afirmaciones: “Las políticas sociales del Frente Amplio fracasaron”, “desde el Frente Amplio se ha insistido en el asistencialismo permanente como herramienta contra la pobreza. Nada más lejos de la realidad. Una buena política contra la pobreza no puede reducirse a generar ingresos artificiales mediante transferencias directas, sino que debe generar las oportunidades y los incentivos necesarios para que individuos y familias sean capaces de generar sus propios ingresos. Se necesitan políticas que empoderen a las personas en lugar de mantenerlas en permanente dependencia estatal”.
Con estos titulares iniciaré un análisis global del papel del Mides en el marco de las políticas sociales, planteando algunas precisiones relevantes.
1) El núcleo central y sustantivo de las políticas sociales no reside en el Mides. Entonces, ¿cuál es ese núcleo central? Precisamente se concentran en las políticas públicas de vivienda, educación, salud, seguridad social y aquellas de carácter sociolaboral, por mencionar las de mayor impacto.
2) Las políticas públicas asumidas e implementadas por el Mides refieren en buena medida (aunque no exclusivamente) a la protección social y a las estrategias de superación de la pobreza y la vulnerabilidad socioeconómica.
3) Por definición normativa, el Mides es la institución coordinadora de políticas sociales en nuestro país (artículo 9, inciso c de la Ley 17.866). En razón de ello y casi simultáneamente se creó el Consejo Nacional de Políticas Sociales en 2005.
4) También definidas dentro de sus funciones –obviamente las más visibles– tiene, según el inciso d), “[...] sin perjuicio de las competencias de otros Ministerios y organismos formular, ejecutar, supervisar, coordinar, programar, dar seguimiento y evaluar las políticas, estrategias y planes en las áreas de juventud, mujer y familia, adultos mayores, discapacitados y desarrollo social en general”.
5) Por tanto, señor ministro, el Mides no fue la institución que nucleó las políticas sociales. El Mides integra la arquitectura del Estado social, en el marco de una institucionalidad plural y diversa.
6) El Mides implementó entre 2005 y 2007 el Plan de Emergencia, y entre 2007 y 2008 articuló y contribuyó a diseñar e implantar el Plan de Equidad, con un abordaje más amplio y desde una perspectiva de desarrollo social.
7) Es cierto también que el Mides durante los 15 años de gobierno progresista incurrió en errores y desaciertos tanto de nivel operativo como estratégico. Sin embargo, y hay que subrayarlo, fue decisivo en la disminución sensible de la extrema pobreza y contribuyó inequívocamente al descenso de la tasa de pobreza, entre otros logros. Afirmar que aquellas fracasaron evidencia un desconocimiento de lo acontecido en los últimos 15 años, o una interpretación absolutamente errónea de la realidad. Para su información, en la tabla que acompaña esta nota enumero algunos datos relevantes.
La reducción de la pobreza –en el período progresista– se explica fuertemente por la incorporación masiva de los sectores vulnerables al mercado de empleo y en menor medida por las transferencias monetarias. La reducción de la extrema pobreza efectivamente es explicada por las transferencias directas en sus diferentes modalidades. El leve aumento entre 2018 y 2019 guarda relación con la tendencia alcista del desempleo, aunque en magnitudes pequeñas, no obstante, las actuales políticas públicas, en el marco de la pandemia, elevaron sustancialmente ambos indicadores.
8) Por otra parte, señor ministro, toda política social se expresa en dos dimensiones: la asistencial (que no es lo mismo que el asistencialismo) y la promocional. Por ejemplo: la política de salud manifiesta su dimensión asistencial cuando provee servicios sanitarios directos y la promocional, cuando despliega su estrategia de prevención y educación en salud. En todo caso, el Mides desarrolló durante los pasados 15 años una estrategia combinada, para lo cual colocó tres ejemplos: Uruguay Trabaja, Construyendo Rutas de Salida, Yo Sí Puedo.
Y, a propósito de la asistencia, es recurrente el dicho “hay que enseñarles a pescar y no darles el pescado”; no obstante, debo decir que para que alguien pueda pescar debe tener una caña en buenas condiciones (herramientas) y saber cómo hacerlo (capacidades); debe tener un río o el océano donde pescar (el mercado de las oportunidades reales) y, por último, en algunos casos, debe contar –ex ante– con el pescado.
El contexto actual exige revalorizar las acumulaciones del Mides sin caer en tentaciones de tipo “big bang”, es decir, con la pretensión de refundarlo cada vez que asume una nueva conducción. Y mucho menos, de fundirlo.
El Mides ha cumplido (más allá de las insuficiencias) con la premisa de abordar la doble dimensión aludida. Cabe subrayar que además asumió la coordinación y articulación de las políticas sociales en su conjunto a través del Consejo Nacional, creado con este objetivo, asunto clave para obtener eficacia y sinergia en el conjunto de las políticas públicas (económicas y sociales).
9) Hoy, la dramática realidad obliga al Estado a tomar medidas proactivas en todos los sentidos y dimensiones: asistencia directa y promoción inclusiva. Por otra parte, estoy convencido de que el empleo –per se– no resuelve la situación de pobreza y desigualdad social, aun cuando sea la modalidad de integración social por excelencia. Es decir, debe intervenirse tanto en dirección a disminuir la pobreza como, paralelamente, reducir la brecha de desigualdad. A esos efectos existen –al menos– dos vías: promover el empleo y elevar el salario real, y reformar la estructura tributaria.
10) Finalmente, el contexto actual exige revalorizar las acumulaciones del Mides sin caer en tentaciones de tipo “big bang”, es decir, con la pretensión de refundarlo cada vez que asume una nueva conducción. Y mucho menos, de fundirlo.
Christian Mirza es profesor en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República y fue director nacional de Políticas Sociales del Ministerio de Desarrollo Social entre 2005 y 2010.