Entre los artículos de la ley de urgente consideración (LUC) que se someterán a referéndum el 27 de marzo se encuentran el 127 y el 140, que refieren a la obligatoriedad de la educación. Ambos artículos modifican de forma sustancial tanto los principios históricos de la educación uruguaya como los establecidos en la Ley General de Educación 18.437, de 2008 (LGE).
El artículo 127
El artículo 127 sustituye el artículo 7 de la LGE. Realiza tres cambios importantes. En primer lugar, sustituye la mención a educación media básica y superior por la de educación media a secas.
En segundo lugar, elimina la frase “A tales efectos, se asegurará la extensión del tiempo pedagógico y la actividad curricular a los alumnos de educación primaria y media básica”.
Finalmente, quita el inciso que decía: “Los padres, madres, o responsables legales de niños, niñas y adolescentes, tienen la obligación de inscribirlos en un centro de enseñanza y observar su asistencia y aprendizaje”.
El alcance de la obligatoriedad de la educación media
La redacción de la LGE precisó el alcance del artículo 70 de la Constitución de la República que establece en su primer inciso: “Son obligatorias la enseñanza primaria y la enseñanza media, agraria o industrial”.
La obligatoriedad de la educación es un principio de política educativa que en Uruguay se remonta al Informe Palomeque (1855), a José Pedro Varela (1874 y 1876) y al Decreto-Ley de 1877. Pero este principio se fue ampliando y ajustando con el devenir del desarrollo de la sociedad.
Es así como la Constitución de 1966 incorpora la obligatoriedad de la educación media. Pero la Ley 14.101 de 1973 reduce esa obligatoriedad a “tres años mínimos de la Educación Secundaria Básica”.
La Ley 15.739 de 1985 deroga esa ley y con ella la definición de la obligatoriedad. Sin embargo, en los hechos se consideró que la obligatoriedad se reducía a los tres primeros años de educación media. Fue en 2008, con la Ley 18.437, cuando se dispuso que la obligatoriedad abarcará a la educación media básica y superior.
Esta definición, por otra parte, implicó tomar acciones de política pública en procura de este objetivo. En ese sentido se puede señalar el boleto gratuito para todos los estudiantes de ambos niveles, el pago diferencial de las asignaciones familiares para las familias que tuvieran hijos e hijas cursando educación media, la ampliación del sistema de becas estudiantiles, la continuidad para todas las propuestas educativas formales y no formales y la diversificación de ofertas, entre tantas medidas.
Estas acciones permitieron que las tasas de escolarización durante este período (2008- 2019) crecieran en todas las edades teóricas de educación media básica y superior, llegando a guarismos de universalidad hasta los 15 años y con avances significativos en las edades de 16 y 17 años.
Cuando la LUC elimina los adjetivos “básica y superior” al calificar la educación media, ¿procura volver a la definición de la Ley 14.101? ¿Implica una restricción de las obligaciones del Estado para dar cumplimiento con este objetivo? Si no es así, como lo indican los defensores de la ley, ¿por qué esta eliminación?
Teniendo en cuenta los antecedentes reseñados, parece necesario que la norma establezca con precisión los niveles educativos obligatorios que a su vez impliquen medidas de política pública.
El carácter de la obligatoriedad
Quizás el aspecto más pernicioso de la modificación de este artículo se encuentre en la eliminación de la obligación de padres, madres o responsables legales de niños, niñas y adolescentes de inscribirlos en un centro de enseñanza y observar su asistencia y aprendizaje.
La crítica fundamental es que su eliminación promueve la desescolarización de niños y niñas, especialmente de los quintiles más bajos de la sociedad.
Pero esto, que podría parecer teórico, la pandemia ‒como gran experimento natural‒ se encargó de demostrar. En 2020 el gobierno y las autoridades educativas dejaron en suspenso la obligatoriedad de la educación; en noviembre de ese año la consecuencia fue que 5,6% de niños, niñas y adolescentes de los sectores más desfavorecidos no estaba concurriendo a la escuela (Ineed, 2021). Esta dificultad fue ratificada en la Encuesta a Docentes de ANEP (2021), en la que es mencionada como una de las preocupaciones más importantes ante el retorno de la presencialidad.
Cuando el ministro de Educación y Cultura, Pablo da Silveira, concurrió al Parlamento, señaló que esta y las demás modificaciones de este artículo son “básicamente de técnica legislativa”. Si fuera así, no se comprende la urgencia de incluir este artículo, con las consecuencias que ello podía traer.
Si un argumento fuera que es necesario atender el homeschooling (escolarización en casa), práctica extendida en sectores sociales altos de países desarrollados, como indicara en alguna ocasión Da Silveira, la propia LGE resuelve el problema en su artículo 39, en el que establece que el Estado “podrá validar para habilitar la continuidad educativa, los conocimientos, habilidades y aptitudes alcanzados por una persona fuera de la educación formal, que se correspondan con los requisitos establecidos en algún nivel educativo”.
Como sucede con otros artículos, la eliminación de este concepto es producto de una concepción ideológica con el envoltorio de técnica legislativa. En este caso es la idea de la libertad de elegir la educación más apropiada para sus hijos e hijas, que puede ser no enviarlos a un centro educativo. Para las clases altas sería un modalidad en casa; para los más pobres, que pierdan el derecho a educarse; para la sociedad puede significar profundizar la desigualdad social y educativa.
La extensión del tiempo pedagógico
La incorporación de la extensión del tiempo pedagógico en este artículo tiene como antecedentes el Informe de la CIDE (1963), el Congreso del Pueblo (1965), el Programa de la Convención Nacional de Trabajadores (1966), las políticas impulsadas en los años 90 y el Debate Educativo de 2006. Luego estuvo presente en los Acuerdos Interpartidarios de 2010.
Por otra parte, su inclusión en la ley no fue tan sólo declarativa. Se correspondió con la adopción de medidas de política educativa que implicaron la construcción de escuelas y liceos, la formación de docentes, la definición de contenidos y modalidades junto a las inversiones presupuestales necesarias.
Todo ello se tradujo en el incremento más importante de las modalidades de tiempo extendido en la historia de la educación uruguaya, llegando en 2020 a 354 escuelas y jardines, 43 liceos y 24 centros educativos asociados, y en el caso de educación inicial y primaria, multiplicar por tres la tasa de matrícula de estudiantes con jornada completa, pasando en 15 años de 7% a 21,3% (Ineed, 2021).
La eliminación de esta modalidad en el artículo 7 también fue argumentada por razones de técnica legislativa. Sin embargo, no fue reincorporada en ningún otro lugar de la ley. No parece adecuado eliminar un propósito de política educativa que tiene consenso y aceptación pública, además de buenos resultados educativos.
El artículo 140
El artículo 140 de la LUC sustituye el artículo 38 de la LGE agregando el siguiente enunciado: “La educación en la primera infancia no es obligatoria. Cuando la educación de tres años adquiera carácter formal, se la considerará educación inicial no obligatoria”.
Si de técnica legislativa habláramos, estos enunciados son francamente inadecuados. ¿Por qué indicar que una modalidad educativa no es obligatoria?
La inclusión de la educación en la primera infancia supuso un aporte original en una ley de educación, reconociendo su importancia, que se tradujo en políticas que permitieron la ampliación de la cobertura, la formación de educadores a nivel terciario y en servicio, la elaboración de un marco curricular común y la institucionalización de la coordinación de políticas a través del Consejo Coordinador.
Al mismo tiempo, ya desde 1995 la educación a los cinco años es obligatoria y a los cuatro años lo es desde 2007. Desde 2010 se desarrollan políticas de coordinación entre INAU, CAIF y ANEP para avanzar en la universalización de la oferta educativa a partir de los tres años y la ampliación de la atención diaria a los niños más pequeños.
Establecer que este nivel educativo no es obligatorio no tiene ningún efecto jurídico, pero sí tiene un efecto social, dando una pésima señal sobre la importancia de la educación en la primera infancia y también en política pública, porque en 2021 se retrocedió en la coordinación interinstitucional, volviendo a la “competencia” entre CAIF y CEIP por la inscripción de niños y niñas de tres años.
En síntesis, los artículos 127 y 140 de la LUC constituyen un peligro para el desarrollo de políticas educativas públicas y son contrarios a las mejores tradiciones nacionales.
Luis Garibaldi es maestro y fue director nacional de Educación.