El objeto del presente artículo es reflexionar sobre la utilización del PPI (precio de paridad de importación) como herramienta para la determinación de los precios de los combustibles en Uruguay.
Del análisis de la literatura de otros países sobre mecanismos de fijación de precios de los combustibles derivados del petróleo se puede detectar que varios de ellos utilizan el PPI para determinar el precio, y otros lo emplean como referencia o punto de comparación a la hora de calcular la cadena de valor para la fijación de los precios.
Cuando se habla del PPI en la prensa y en otros medios, se lo presenta como el precio eficiente de un importador hipotético, pero no se hace demasiado hincapié en la cautela que se debe tener al utilizarlo como herramienta para el cálculo del precio eficiente para el consumidor final de combustibles, y en particular en el caso de Uruguay.
Cabe puntualizar que existen ventajas en la utilización del PPI como herramienta en el proceso de fijación de precio final de los combustibles, como las siguientes:
- Permite transparentar a los agentes del mercado los componentes de la cadena de valor de los combustibles cuyos costos son los que se deben tener en cuenta para su traslado a precios en la etapa de producción y distribución primaria. Este indicador se ve como ventajoso porque generalmente las empresas petroleras o importadoras y productoras de combustibles, que intervienen en varias partes de la cadena y que también son las que proponen los precios a los gobiernos, no hacen públicos sus costos. Esta es una práctica que no contribuye a que los organismos o agentes involucrados en el mercado de combustibles, como lo es el regulador, el Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM), o la población en general conozcan cómo se conforma el precio en la fase primaria de la cadena de valor.
- En su forma pura, el PPI es un indicador que se construye en la teoría a partir de precios eficientes de toda la cadena de valor de un combustible, lo que permitiría usarlo de referencia al momento de fijar los precios al consumidor final, ya que de la comparación del PPI con el precio establecido por el gobierno pueden surgir diferencias que hagan traslucir costos a analizar y corregir por parte de la empresa al momento de proponer los precios de los combustibles.
En el caso de un país como Uruguay, al utilizar el PPI como base para la determinación del precio del combustible se debe tener en cuenta que los costos que tienen mayor incidencia en el cálculo no son gestionables o modificables por Ancap a los efectos de reducirlos y lograr mayor eficiencia. Los costos con mayor incidencia a los que nos referimos son, por ejemplo, los precios FOB (precio de la mercadería puesta a bordo) de los combustibles en los puertos de origen, que son de gran volatilidad porque dependen de variables que se determinan en los mercados internacionales.
Otro componente que no se considera como un costo es que Ancap debe recaudar, a partir del precio de los combustibles, los impuestos y tasas que integran el precio de venta al público y que tampoco son gestionables por la empresa, ya que sólo los puede modificar el gobierno.
Algo no menor a ser considerado es que al ser el precio de los combustibles calculado en moneda nacional, la incidencia del tipo de cambio es importantísima, elemento que tampoco Ancap puede controlar.
Impacto de los distintos componentes del PPI
La determinación de los PPI corresponde al ejercicio teórico de calcular el precio en el mercado local de productos terminados de similar calidad a la de los producidos por Ancap, bajo la hipótesis de que estos se importan.
El valor calculado en cada caso tiene directa relación con las hipótesis adoptadas, aspecto que no es menor al momento de determinar el precio de un combustible. No se puede dejar de considerar las particularidades del país, como las altas tasas de impuestos, el hecho de ser un tomador de precios internacionales y la incidencia del tipo de cambio.
Por ejemplo, en el caso de la gasolina premium 97, existe una importante participación en el precio de las tasas e impuestos (44,1%) así como de los precios FOB (45,5%). Para el caso del gasoil 50 S, las tasas e impuestos pesan 24,1% mientras que los precios FOB pesan 63,7%.
Es notorio que los que determinan en mayor medida este PPI son los precios FOB y los impuestos y tasas, ambos costos no gestionables por ANCAP.
Los costos que la empresa sí podría gestionar son los referidos a la distribución primaria, que tienen un peso muy bajo en el PPI. Esto no quiere decir que la empresa no pueda reducirlos, sino que su impacto en el PPI es pequeño, y por lo tanto la incidencia de este componente para un comportamiento eficiente de la empresa es relativa.
Evolución del PPI y su impacto en el precio final
Los precios FOB provienen de precios de referencia de derivados del petróleo de la Costa del Golfo de Estados Unidos y tienen un alto grado de volatilidad mes a mes, lo que se ha venido constatando a partir de la aplicación de la actual metodología de cálculo de paridad de precios de importación que aplica la Unidad Reguladora de los Servicios de Energía y Agua (Ursea).
En el caso de Uruguay, desde que comenzó el cálculo con base en el PPI, los precios de los combustibles han venido aumentando, y en gran parte se debe al aumento mensual de los precios FOB internacionales, que han sido afectados por la crisis de la pandemia y la escalada bélica entre Rusia y Ucrania.
En los últimos meses ha quedado en evidencia este problema. El gobierno lo ha detectado y en consecuencia no ha aumentado los precios finales de los combustibles en algunas ocasiones, mientras que en otros casos ha realizado aumentos menores a los que resultarían del PPI. En definitiva, no ha tomado en cuenta los valores del PPI que efectivamente resultaron para cada combustible, lo que demuestra una notoria debilidad de la metodología adoptada para fijar los precios de los combustibles.
Resulta importante estudiar la implementación de un fondo de estabilización de los precios de los combustibles, y de esa forma no tener que estar todos los meses determinando en forma discrecional los precios.
La posibilidad de un fondo de estabilización
En este escenario, y a los efectos de mitigar el impacto de la volatilidad de los precios internacionales de los combustibles y no trasladarla a los precios finales, sería relevante tener en cuenta las experiencias de algunos países como Perú o Chile, en los que se ha establecido un “fondo de estabilización de precios de combustibles”.
Resulta importante estudiar la implementación de un fondo de este tipo en Uruguay y de esa forma no tener que estar determinando todos los meses, en forma discrecional, los precios, y en definitiva, no tomando en cuenta el resultado del PPI.
En lo que tiene que ver con la fijación mensual de los precios de los combustibles, se entiende que agrega incertidumbre y cierta inestabilidad a la economía, porque cada mes los agentes sienten expectativa sobre lo que pasará con el combustible, esperando qué decisión va tomar el gobierno. La ley de urgente consideración (LUC) dejaba subyacente que la nueva regla de fijación de precios era más transparente que la anterior, pero en la realidad se ha dado lo contrario, ya que existe un grado importante de discrecionalidad, al tiempo que no se da cumplimiento a la promesa electoral de bajar el precio de los combustibles y se causa un debilitamiento a Ancap.
Con la regla anterior de fijación de precios, la empresa estatal podía suministrar el combustible a precios más estables y sin variaciones interanuales. Las empresas que utilizan el combustible para su actividad tenían un contexto de mayor estabilidad para realizar y planificar sus tareas en el año, y a corto plazo tenían una mayor certeza sobre ese componente de costos.
La modificación mensual de los precios de los combustibles, en el caso de que se produzcan aumentos, incide fuertemente en los productos de la canasta básica de los uruguayos, ya que el combustible es utilizado para muchas actividades de la economía. En este sentido existe, por lo tanto, un efecto inflacionario.
Como planteó la economista Gabriela Mordecki,1 esto es “más inflación para todos, justamente en este momento en que estamos viviendo una aceleración de otros precios; esto se transforma en una combinación mucho más perjudicial para la mayoría de la población”. Esta economista, además, puntualizó: “El gobierno planteaba que con este nuevo sistema de fijación de precios de los combustibles se pretendía cuidar de Ancap; sin embargo, lo que se comparan son los precios de paridad de importación, que no necesariamente reflejan los costos de Ancap, porque la empresa pública no compra combustible todos los meses; en definitiva, se actúa políticamente, como cuando se dice que este mes a la UTE le fue bien, entonces a Ancap no lo vamos a ajustar”.
Algunas interrogantes sobre la utilización del PPI en Uruguay
A todo esto, la pregunta más importante que surge es la siguiente: ¿es el PPI el indicador adecuado para determinar un precio eficiente en países tomadores de precios internacionales, con elevados impuestos, tasas y precios en moneda nacional?
En el mismo sentido, cabe realizar las siguientes preguntas: ¿es a partir del PPI que una empresa puede lograr una señal de eficiencia en la cadena de valor de los precios de combustibles a los efectos de reducir sus costos en la etapa primaria, y que dicha reducción tenga un impacto importante en los precios? ¿O simplemente el PPI se debería utilizar como precio de referencia para la determinación de los precios de combustibles y transparentar costos de la cadena de valor? ¿Cuáles serían con este mecanismo las señales de precios que se le dan a la empresa para incentivar la eficiencia?
En síntesis, el precio FOB, así como los impuestos, son los que presentan mayor incidencia en los precios de los combustibles y en su correspondiente PPI. Como ya lo hemos dicho, no son costos gestionables por la empresa a los efectos de lograr eventuales disminuciones significativas en sus precios finales.
En el caso de los precios de referencia internacionales, son notorias las fluctuaciones que presentan y que se trasladan a los precios, un aspecto que genera gran incertidumbre en el mercado.
Partiendo de la base de que, en Uruguay, el precio de los combustibles se compone en gran parte por los impuestos, resulta fundamental que para que disminuya el precio se opere una rebaja del monto de los impuestos y tasas. Esto tampoco es gestionable por Ancap y sí por el Poder Ejecutivo, ya que es un ingreso para el Estado. Su impacto en el precio no es el resultado de un comportamiento más o menos eficiente que pueda tener Ancap, sino que resulta de la política macroeconómica del Estado. Cabe preguntarse si frente a la gran incidencia de los impuestos no se deberían tomar medidas como la reducción del IVA al gasoil, o la reducción del Imesi en las naftas.
El tipo de cambio incide al momento de determinar los precios en pesos, y solamente se gestiona a partir de la política monetaria que aplica el gobierno. La volatilidad de los precios internacionales de los combustibles resulta preocupante, por lo que cabe analizar la instrumentación de un fondo de estabilización de combustibles tal como se lleva a cabo en otros países.
El cálculo del PPI y la determinación mensual de los precios de los combustibles genera incertidumbre para los diferentes agentes del mercado, tanto consumidores como empresas participantes de los respectivos negocios, ya que estos precios y, en consecuencia, algunos componentes de sus costos, varían todos los meses. Esto no permite a los agentes realizar las debidas previsiones de sus ingresos y gastos en plazos más largos a los efectos de tener una relativa seguridad para la planificación de los negocios y de los gastos de los hogares.
La variación mensual de los precios y los aumentos que se deciden en estos plazos generan presiones inflacionarias, y el combustible es un componente importante que incide en la canasta de consumo de los uruguayos.
Reflexiones finales
La fundamentación del cambio en la metodología de cálculo del precio del combustible implicaba aplicar un instrumento puramente técnico, transparente y que no fuera utilizado en forma discrecional por las autoridades políticas actuantes. Además, se argumentaba que para medir la eficiencia de Ancap se utilizaría el PPI como un instrumento para el cálculo del precio final del combustible y que sus variaciones irían acompasadas a la dinámica del mercado, garantizando reglas claras. La realidad ha venido demostrando que los argumentos utilizados no resultaron de aplicación, por lo que el gobierno no dudó en ajustar a su conveniencia y necesidad política los precios de los combustibles, sin tomar demasiado en cuenta los valores que arroja el PPI mensualmente. En este contexto cabe preguntarse si el PPI como herramienta está siendo utilizado con un criterio técnico por las autoridades.
Debemos reflexionar sobre si apostar a un régimen de libre mercado, como sería el que se plantea para la última etapa de la reforma del mercado de combustibles, es lo apropiado para nuestro país. Es un hecho constatado por la evidencia empírica a nivel mundial y a lo largo de la historia que la teoría de la mano invisible de Adam Smith, que plantea la idea de que el mercado por sí solo maximiza el bienestar de los agentes (empresas y consumidores), logrando la eficiencia en la asignación de recursos para los participantes, no se efectiviza en la realidad. Esto no es más que un paradigma que sirve de referencia teórica, ya que en la práctica no se logra que el mercado asigne eficientemente los recursos por sí solo.
La energía y en particular los combustibles líquidos son elementos sustanciales para el desarrollo de nuestro país; sus productos son de primera necesidad tanto para la población en general como para el desarrollo de los diferentes sectores productivos.
En tal sentido resulta imprescindible la presencia del Estado en el sector energético en forma permanente y más a la luz del actual contexto, en el que los mercados de los hidrocarburos y los combustibles muestran una gran inestabilidad.
Si de algo ha servido la experiencia de estos meses de aplicación del PPI en Uruguay es que no se ha podido demostrar con esta herramienta las ineficiencias de Ancap que tanto se trataron de combatir. Es claro que de haberse concretado la idea primaria de liberar el mercado de importación de combustibles, debilitando así las potestades de Ancap, habría naufragado toda esperanza de que esa valiosa fuente de energía estuviese al servicio de los intereses del país.
Roberto Chiazzaro es director de la Ursea por el Frente Amplio.