Este miércoles celebramos el Día Mundial del Derecho de Acceso Universal a la Información y es buen momento para recordar el impacto que las conquistas vinculadas con el derecho a saber han tenido en Uruguay, a la vez que persistir en la reflexión sobre cómo superar los obstáculos que aún persisten.
A 15 años de aprobada, la Ley de Acceso a la Información Pública se ha convertido en una herramienta formidable para la rendición de cuentas, el control del gobierno y el fortalecimiento de la democracia uruguaya. También ha sido un factor fundamental para cumplir progresivamente con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), en particular, el ODS 16, que promueve la eficacia en la gestión con transparencia y facilita la participación ciudadana, logro que ha sido reconocido a nivel internacional para el país.
La mayor parte, sino todos los debates públicos y medidas de gobierno que actualmente se discuten en Uruguay, tienen como trasfondo un componente relevante referido a la falta de transparencia gubernamental en el tema sustantivo, así como respecto a los procedimientos de toma de decisión.
La adjudicación de la principal terminal del Puerto de Montevideo, la compra de medicamentos por parte de la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE), la lista de iniciativas de inversión promovidas por el Estado, los gastos y decisiones de los entes públicos, las decisiones y procedimientos referidos a la política del tabaco, las políticas sociales y las de seguridad, las decisiones de los gobiernos departamentales y un largo etcétera han estado rodeados de pedidos de acceso a la información.
El actual gobierno ha exhibido un uso discrecional de las excepciones que establece la Ley de Acceso a la Información Pública a la hora de dar respuesta a las solicitudes, variando la apertura de la información según si se trata de un tema sensible, que incluye un patrón de esforzarse en buscar y aportar información de los gobiernos anteriores. Aunque las excepciones deberían ser de interpretación estricta, muchas veces se aplican de manera amplia y aludiendo a posibles daños hipotéticos en caso de difundir la información en cuestión.
Los informes del Centro de Archivo y Acceso a la Información Pública (CAInfo) en los últimos años –y no sólo referentes al actual gobierno– subrayan que hay una elevada cantidad de pedidos de información que no se responden, o se interponen las reservas de la ley sin el debido fundamento jurídico. Con la rotación de partidos en el gobierno a nivel nacional y subnacional, la utilización de las herramientas que ofrece esta ley se ha intensificado, aunque, como se viene de ver, aún subsisten obstáculos y falta de control efectivo o sanción ante incumplimientos injustificados.
El reciente Índice Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública, publicado por la Unidad de Acceso a la Información Pública de la Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información y del Conocimiento (Agesic) es un encomiable esfuerzo por sistematizar el cumplimiento de las obligaciones de transparencia de todos los organismos públicos (más de 200) respecto a tres dimensiones del derecho a la información: institucional, transparencia activa y transparencia pasiva.
El índice ofrece un panorama bastante claro de cuáles son los organismos que están cumpliendo mejor con la ley o haciendo esfuerzos para transparentar la gestión, así como también cuáles están rezagados. No deja de sorprender que algunos ministerios, como es el caso del Ministerio del Interior, y otros organismos de peso en el Estado, tengan un bajo cumplimiento de las obligaciones de transparencia o siquiera hayan respondido la encuesta de autoevaluación enviada por Agesic para confeccionar el índice.
Por otra parte, las pocas iniciativas legislativas sobre el derecho a la información que fueron aprobadas en la actual legislatura han perseguido la intención de restringir algún ámbito del derecho de acceso a la información, como la que versa sobre inteligencia o una disposición de la pasada rendición de cuentas que busca limitar el derecho a indagar sobre la información de obligatoria publicidad.
Es evidente que desde la oposición –la actual y la anterior– se ha intensificado el uso de la ley de acceso, debido a que los mecanismos para hacer valer el derecho son más efectivos en esta norma que en las disposiciones genéricas que establece la Constitución. Al tiempo que organizaciones sociales, periodistas, académicos y personas de a pie la utilizan cada vez más, aunque con suerte dispar.
Por otra parte, varias sentencias recientes revocaron decisiones de distintos organismos en el sentido de no revelar información basada en excepciones o acudir a la excepción de facto de que no hay obligación de sistematizar información. En ese sentido, distintos tribunales, incluida la Suprema Corte de Justicia, han desarrollado sentencias que defienden el principio de máxima transparencia, y están alineando sus fallos con los principios y jurisprudencia internacional en la materia.
¿Qué hacer para mejorar y consolidar el derecho de acceso a la información?
Frente a este panorama de luces y sombras, cabe preguntarse cuál es la mejor vía para seguir profundizando la implementación de las obligaciones de transparencia estatal y cómo aumentar el costo para aquellos jerarcas y organismos que evaden o no hacen lo suficiente por responder a las solicitudes de información.
En ese sentido, la sociedad civil ha propuesto ya desde la legislatura anterior una ambiciosa reforma a la ley de acceso a la información. Sin embargo, como viene sucediendo con las leyes vinculadas con la probidad, transparencia o financiamiento de partidos políticos, el Parlamento no logra los consensos para avanzar en estos temas, un indicador que debería llamar a reflexión.
En particular, la ley de acceso parece estar afectada por el “síndrome del oficialismo”, ya que cualquiera sea el partido en el gobierno se termina por no acompañar una reforma en materia de transparencia y acceso a la información, sea porque no se quiere aumentar el poder de control o porque no se lo considera prioridad legislativa.
No deja de sorprender que algunos ministerios, como es el caso del Ministerio del Interior, y otros organismos de peso en el Estado, tengan un bajo cumplimiento de las obligaciones de transparencia.
No hay que abandonar el reclamo por una reforma integral de la Ley de Acceso a la Información que reúna consensos, pero en tanto ese avance no se produce en el Parlamento, es necesario impulsar también otra clase de medidas, desde el Poder Ejecutivo, desde los gobiernos departamentales o desde la Unidad de Acceso a la Información Pública (UAIP) de Agesic.
A continuación, resumo algunas ideas que podrían producir impactos e incentivos para mejorar el cumplimiento del derecho a la información y que además requieren un esfuerzo presupuestal marginal para los beneficios que se obtendrían.
Un Poder Ejecutivo interesado en mejorar la transparencia podría enviar al Parlamento un mensaje para presupuestar los dos cargos de dirección en el Consejo Ejecutivo de la Unidad de Acceso a la Información Pública que, junto con el delegado del director de Agesic, conforman los tres miembros del órgano de control de la Ley de Acceso.
Disponer de dos directores de dedicación exclusiva –hoy perciben sólo una dieta por sesión de Consejo– permitiría al órgano de control de la ley de acceso desplegar liderazgo en el aparato del Estado, desarrollar de mejor forma proyectos de control del cumplimiento de la ley, capacitación y promoción del derecho a la información. El proceso de selección debería ser transparente y abriendo un espacio a la opinión de la sociedad civil, cuidando de cumplir con el mandato legal de designar personas idóneas, independientes y con trayectoria en la materia.
También se podría reforzar la plantilla de funcionarios de la UAIP y mejorar su capacidad para la implementación y monitoreo del cumplimiento de las obligaciones legales de transparencia, y profundizar la coordinación con los oficiales de información de cada organismo. El Consejo Ejecutivo también debería convocar de manera asidua al Consejo Consultivo de la Ley para adoptar estrategias en temas estructurales.
Es importante que la UAIP obtenga los recursos necesarios y desarrolle un ranking de transparencia anual respecto al cumplimiento de las principales dimensiones de transparencia en todo el Estado. El ranking, con base en la autoevaluación, recientemente publicado, debería ser una herramienta permanente que exhiba fortalezas, avances y retrocesos, y que empuje a los jerarcas a mejorar de manera permanente. Los organismos que no respondan a esta iniciativa deberán ser evaluados externamente con los elementos a disposición.
Por otro lado, hay que dotar de más peso a las recomendaciones que realiza el Consejo Ejecutivo de la UAIP cuando resuelve un caso a favor de quien reclama acceso a la información frente a la negativa de un organismo. Una norma presupuestal o de rendición de cuentas puede, por ejemplo, otorgar al consejo de la UAIP la posibilidad de establecer sanciones al responsable del organismo que incumple cuando se recomienda la apertura. Competencia sancionatoria que, además, ya tiene el consejo de la ley de Protección de Datos Personales que funciona como un espejo de la UAIP.
Aunque la UAIP puede defender el interés público en la información al dictar resoluciones, que luego son acompañadas en los casos que llegan al Poder Judicial, no estaría de más permitirle enviar directamente a la Justicia casos estratégicos contra organismos públicos que se niegan a entregar información de interés público. Para esto habría que realizar una consulta sobre si con las actuales competencias lo puede realizar o requiere una habilitación legal.
Asimismo, se hace indispensable poner en marcha e invertir en el proyectado portal del Estado para realizar pedidos de acceso a la información pública vía web, en el que se almacenen y publiquen respuestas, negativas o reservas de información, así como las omisiones de cada organismo.
Finalmente, hay que profundizar la promoción del derecho de acceso a la información entre la ciudadanía. Para ello, se podría utilizar el Día Mundial del Derecho de Acceso a la Información Pública, todos los 28 de setiembre, para realizar campañas nacionales, departamentales y municipales vinculadas con el derecho a la información, que involucren a los distintos niveles de gobierno y a la educación.
Por otra parte, el Poder Judicial juega un papel central como último campo para dirimir conflictos entre solicitantes de información y jerarcas que buscan mantener la opacidad sobre algún aspecto de la gestión. Es clave la capacitación de los operadores de Justicia, a los efectos de conocer estándares y una caja de herramientas para moderar o alinear este uso.
Transparencia y participación van de la mano en la construcción de una sociedad democrática. El acceso a la información en poder de quienes toman decisiones desde el Estado ilumina el diálogo y el debate respecto a la elaboración de políticas públicas.