La inversión pública resulta relevante para apuntalar el crecimiento de la economía, manteniendo el nivel de actividad de los sectores involucrados y apuntando a mantener o aumentar el nivel de empleo. Para que no exista un deterioro pronunciado en estos aspectos es imprescindible mantener cierto grado de estabilidad en la ejecución de obras públicas. Para conocer cuál es el punto de partida en un próximo período y con la finalidad de poder determinar acciones a seguir, deben conocerse al menos dos elementos: lo que denominamos “arrastre de obras” y el nivel de endeudamiento.
El “arrastre de obras” son las obras que “hereda” el gobierno entrante del gobierno saliente. Es decir, son las obras que, al momento del cambio de gobierno, se están ejecutando, se encuentran adjudicadas o contratadas, más las que están en proceso licitatorio y los proyectos ya definidos que se continuarán y que podrán ser licitados a la brevedad.
El gobierno del Frente Amplio comenzó en 2018 a implementar el Plan Forestal en el centro del país, de forma adicional al Plan de Obras (2015-2020) en ejecución. Ello para generar mejores condiciones de accesibilidad, movilidad y transporte para los pobladores de la zona y adecuar los corredores forestales para obtener una mejor conectividad con la planta de UPM. Muchas de las obras incluidas en el plan se iniciaron hacia fines de 2018 y durante 2019, e incluso algunas licitaciones se adjudicaron en el transcurso de 2020. Todas ellas se encuentran actualmente en ejecución o han sido recientemente inauguradas. Por ejemplo: ruta 43, ruta 59, ruta 90, ruta 81, ruta 20, ruta 41, camino de la Balsa, Los Cuadrados, camino El Tala, puente en Picada de Oribe, bypass Centenario, puente sobre el río Yi; entre otras.
Por otra parte, en el período 2015-2019 se adjudicaron siete licitaciones por el régimen de contratos de participación público-privada (PPP), dos de ellas se culminaron en el actual período de gobierno y otras cuatro se encuentran actualmente en ejecución.
Recientemente fue inaugurado el viaducto sobre la rambla portuaria oeste que es parte de la remodelación de los accesos al puerto de Montevideo, obra iniciada en 2019. También se están ejecutando obras viales complementarias al Ferrocarril Central, por un monto inicial de 100 millones de dólares, que fueron adjudicadas en el período anterior de gobierno.
Todas las obras detalladas con anterioridad, entre otras, constituyen el “arrastre de obras” para el período 2020-2024.
Este hecho no resulta menor, ya que permitió mantener el nivel de actividad en el sector vial, y por ende el nivel de empleo, en forma previa a la instrumentación del Plan de Obras del nuevo gobierno, que, tímidamente, comenzó a desarrollarse a partir del segundo semestre de 2022. No debemos olvidar que se había prometido que culminarían en 2022 y todavía apoyados por una campaña publicitaria intensa y extensa, que prometía una ejecución récord de unos 2,5 millones de dólares por día en obras viales.
El Plan de Obras Viales del actual gobierno no genera discrepancias. Por el contrario, marca una continuidad con el Plan Estratégico que se venía desarrollando muy fuertemente desde 2015, que incluso fue incrementado en su alcance por la actual administración, mediante el mecanismo de ampliación de contratos.
Sin embargo, es necesario señalar que el nuevo plan en ejecución resulta un conjunto reducido de obras mayoritariamente contratadas por el mecanismo denominado “contratos Cremaf” (construcción, rehabilitación, mantenimiento y financiamiento), que derivan de los iniciales contratos Crema (creación del Banco Interamericano de Desarrollo en los 90, que no incluía financiamiento) y que resultan una simplificación de los procedimientos establecidos para el régimen de contratos PPP que, en suma, reducen los trámites y los plazos requeridos para su aprobación. Esto facilita el acceso al crédito de los contratistas privados que financian las obras de construcción previstas en los proyectos.
Por esta modalidad se ha contratado o están en proceso de contratación: ruta 5 (duplicación de la vía entre Mendoza y el kilómetro 182), ruta 9 (duplicación de la vía entre Pan de Azúcar y Rocha, unos 102 kilómetros), ruta 1 (duplicación de vía entre la ruta 22 y Colonia) –en todos los casos incluyen la rehabilitación de las vías existentes y su posterior mantenimiento– y ruta 102 (extensión en doble vía de la ruta 5 a la ruta 1) y el mantenimiento respectivo.
Prácticamente será ínfimo el arrastre de obras para el gobierno entrante en 2025, lo que traerá aparejada una baja significativa en la actividad del sector vial, afectando seriamente el nivel de empleo en el sector.
En estos contratos pueden distinguirse claramente dos características comunes: 1) El plazo de ejecución previsto va desde los 18 a los 24 meses, por lo que se estarán finalizando entre el tercer y el cuarto trimestre de 2024; 2) la forma de pago establecida es en diez anualidades a partir de la fecha de finalización de las obras.
Los resultados y consecuencias financieras y político-sociales parecen bastante obvios. Por un lado, prácticamente será ínfimo el arrastre de obras para el gobierno entrante en 2025, lo que traerá aparejada una baja significativa en la actividad del sector vial (empresas constructoras y proveedores), afectando seriamente el nivel de empleo en el sector. Por otra parte, el valor de la construcción de las obras y rutas nuevas ejecutadas en este período será pagado por los dos próximos gobiernos en su totalidad.
Actualmente, la deuda de la Corporación Vial del Uruguay, bajo la órbita de la Corporación Nacional para el Desarrollo, se estima en el entorno de los 1.000 millones de dólares. Pero estos importes no figuran dentro de la deuda pública, por ser asumida por una persona jurídica de derecho privado. Como el repago se realizará por transferencia de recursos presupuestales de la Dirección Nacional de Vialidad, el nivel de compromiso de sus créditos llegará a ser aproximadamente del orden de 80%.
Como reflexión preliminar general ante lo expuesto entendemos que:
- A partir de 2025 deberá realizarse un esfuerzo extraordinario para desarrollar mecanismos de contratación y financiamiento eficientes, que impidan oscilaciones bruscas en el sector vial y principalmente en el nivel de empleo por parte de quienes asuman la responsabilidad de gobernar el país en el próximo período.
- Se prescinde de la planificación a cargo del Estado en la formulación de planes quinquenales que den continuidad a un plan estratégico que tenga relación con las demandas de transporte y movilidad que se prevé y se conoce que va a tener el país por los próximos diez a 15 años.
- El uso casi exclusivo de las iniciativas privadas (IP) como motor de generación de proyectos en vialidad e infraestructura de transporte en general, si no se enmarcan en un plan diseñado y definido por la administración, terminan respondiendo al “negocio” que el proponente quiere hacer. Podría abundarse con otros ejemplos, pero últimamente el caso de la extensión del anillo perimetral hasta la ruta 1 es un ejemplo de cómo, sin coordinación entre los organismos involucrados y desconociendo lo planificado en administraciones anteriores, se termina en un problema interinstitucional y social que está lejos de ser la solución buscada a una necesidad real.
- No dejar siquiera un conjunto de proyectos de obras viales compromete especialmente continuar avanzando en la mejora de la calidad de los pavimentos y los cambios de estándar para el tipo de demanda actual, y pone en riesgo la necesaria concreción de los corredores transversales (este-oeste) y de acceso a rutas principales o nuevos centros de producción y acopio que tienen como destino plantas y puertos del litoral del río Uruguay.
Creemos que, por el bien común del país, de sus fuerzas productivas y de la sociedad en general, debería emplearse un mayor esfuerzo que, además de cortar cintas e inaugurar obras importantes y necesarias, se centre en planificar la necesaria continuidad de ejecución de obras viales y de otras infraestructuras de transporte para los próximos años.
Pablo Genta es ingeniero y fue director nacional de Transporte (2005-2009) y subsecretario del Ministerio de Transporte y Obras Públicas (2010-2015). Fernando Pasadores es contador y fue director de la Corporación Vial del Uruguay (2008-2010).