El 11 de julio se celebró el Día Mundial de la Población. Con esa efeméride también se discutió acerca de la sostenibilidad ambiental y los modelos de desarrollo, temas que estuvieron en la prensa. Con menos propaganda, 13 días después, el 24 de julio, en el marco de su 77° período de sesiones, la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) aprobó la propuesta elaborada por 13 países, entre ellos Argentina, Chile, España y México, con el apoyo de Brasil, Paraguay, República Dominicana y Uruguay como países copatrocinantes, que establece la celebración oficial del Día Internacional de los Cuidados, también íntimamente imbricado con los temas de población. Pero mientras el debate de población y cambio climático refiere a las dimensiones globales del problema, el tema de los cuidados refiere a las dimensiones nacionales de respuesta al cambio poblacional.
Las dinámicas demográficas crecientemente se hacen visibles colocando nuevos desafíos a los países en sus economías y sociedades. Ello es evidente en los países de avanzada transición demográfica de Europa. Pero también lo es en nuestra región. En América Latina al menos diez países se encuentran desarrollando iniciativas de políticas y legislación para erigir sistemas de cuidados como pilares de sus estados sociales.
Ello es particularmente cierto en el caso de Uruguay, que se encuentra más avanzado en su transición demográfica que la mayoría de los países de la región. La baja fecundidad y el envejecimiento asociado a esta dinámica y a la mayor longevidad tornan urgente y necesaria la construcción y consolidación de este pilar con vocación transversal en el estado social uruguayo.
Las grandes tendencias demográficas: fecundidad, envejecimiento y cambio en los arreglos familiares
En 1990, Esping Andersen producía uno de los textos más importantes para entender los temas de estructura social, estratificación y desigualdad en los países. Introducía y trabajaba en su forma ya madura el concepto que había incorporado unos años antes: la idea de regímenes de bienestar. A diferencia de la literatura sobre los estados de bienestar, la idea de regímenes de bienestar amplía la mirada y analiza la interrelación entre el Estado, los mercados y las familias como constitutivas de lo que Andersen denomina regímenes de bienestar. La producción de riesgos y de protección, la distribución de recursos y la producción de bienestar o malestar surgen del funcionamiento y la interacción de estas tres esferas de mercado, familias y Estado que se encuentran estructuradas en base a diferentes principios de asignación de recursos y de coordinación de agentes (competencia y precios, normas de reciprocidad y autoridad, y autoridad legal y vinculante, respectivamente). Cuando las familias y los mercados cambian, también se producen nuevos riesgos. Si el Estado no se adapta a esas nuevas formas de producción de riesgos, entonces estos crecen y generalmente tienden a distribuirse en forma más desigual. Las dinámicas poblacionales alimentan cambios en las dinámicas familiares y del mercado, y colocan nuevos desafíos a la estructura y financiamiento del Estado social. Veamos el caso uruguayo.
De acuerdo con las últimas proyecciones de población, en poco más de 15 años, en Uruguay, la población de entre 20 y 24 años (aquellos en edades típicas de ingreso al mercado laboral) será por primera vez más pequeña que la población de entre 65 y 69 años (la población en edades típicas de salida del mercado laboral). En otras palabras, un menor stock de población activa deberá ayudar a sostener con su producción una cada vez mayor proporción de población adulta mayor dependiente.
Consideremos lo siguiente. Del total de la población de entre 20 y 24 años, de no cambiar ciertas circunstancias, al menos casi un cuarto –mujeres en su totalidad– no podrá incorporarse al mercado laboral dada su carga de trabajo no remunerado o lo hará en forma precaria e inestable. En segundo lugar, al menos otro tercio de esta población que sí se incorporará al mercado laboral –en este caso, varones y mujeres– lo hará con muy baja productividad y, posiblemente, en situación de informalidad.
La reciente ley de reforma de la seguridad social asume en parte estos problemas abordando la contención del gasto y el redireccionamiento de los subsidios, pero ofrece soluciones limitadas. La razón fundamental no es la forma en que procura contener el gasto en el futuro (discutible, claro está), tampoco el hecho de que no modifica fuentes de financiamiento (más discutible aún), sino que la norma no toca los factores fundamentales que determinarán en qué grado solucionamos los problemas de participación laboral presente y futura, y la productividad de las generaciones venideras.
El sistema de cuidados como una pieza clave de las soluciones
El Sistema Nacional Integrado de Cuidados (SNIC) nace como respuesta a transformaciones clave, tanto demográficas como familiares, y de los roles de mujeres y varones en la sociedad. La Ley 19.353 de 2015, que da el marco para el desarrollo del SNIC, fue votada por todos los partidos políticos con representación parlamentaria. Actualmente se reconoce como parte de la política pública, pero es un sistema que por su reciente creación, sus limitados recursos fiscales y los desafíos propios del crecimiento requiere de nuevos impulsos y apoyos.
Los problemas centrales que buscaba solucionar la ley siguen vigentes: sobrecarga de trabajo no remunerado en las mujeres y la concomitante dificultad de ellas para insertarse en el mercado laboral, infantilización de la pobreza, caída de la fecundidad, envejecimiento poblacional, vulnerabilidad de los hogares y sus nuevos arreglos familiares, especialmente los monomaternales. Estos desafíos nos interpelan y siguen colocando en un robusto sistema de cuidados la clave para atravesar esta etapa demográfica en forma más eficiente, equitativa y con una perspectiva de derechos.
No es posible atravesar la etapa demográfica que nos toca vivir sin un sistema de cuidados. No sólo es importante para una mayor equidad de género, sino también para una mayor equidad intergeneracional.
Las brechas de participación laboral y su naturaleza estratificada, la infantilización de la pobreza y sus impactos en la formación de capacidades humanas, y los nuevos arreglos familiares y sus vulnerabilidades son tres de estos problemas que se destacan a continuación.
La brecha laboral de género
Si bien Uruguay en el contexto regional presenta niveles relativamente altos de participación laboral femenina, persiste una brecha importante entre hombres y mujeres, que se compone casi totalmente de la baja participación laboral de las mujeres de sectores bajos y medios. Solamente el 53% de las mujeres con menor nivel educativo y el 70% de las de nivel medio participan en el mercado laboral, frente al 82% de las mujeres del nivel educativo alto. Las razones detrás de estos diferenciales se vinculan directamente a las cargas de cuidados y trabajo no remunerado de las mujeres en diferentes estratos y a la ausencia de participación de los hombres en el trabajo no remunerado.
La infantilización de la pobreza
La infantilización de la pobreza en el Uruguay es una pauta triste y conocida. Ello se constata con datos muy claros de la Encuesta Continua de Hogares (ECH) de 2022: entre los niños y niñas de cero a seis años, el 19,7% de ellos se encuentran en situación de pobreza, en tanto en la población típicamente activa (18 a 64 años) la pobreza es de 8,7%, y entre los adultos mayores, de tan sólo 2%. Una parte importante de esta realidad se explica por sistemas diferenciales de protección social hacia adultos mayores e infancia, y también por las tasas diferenciales de fecundidad de la población por estratos sociales.
Pero por otra parte, estos diferenciales reflejan las bajas tasas de participación laboral y empleo de las mujeres en las familias de menores ingresos y en particular, en las mujeres jóvenes. De hecho, si las tasas de participación laboral de las mujeres de sectores de menor educación se equipararan a las de las mujeres de mayor nivel educativo, la pobreza general y, en particular, la infantil disminuirían en forma importante. Un grueso ejercicio contrafáctico lo indica: si eleváramos las tasas de participación laboral de las mujeres de menor nivel educativo a las de las mujeres de más alto nivel educativo de (53% a 82%) asignando tan sólo un salario mínimo (21.000 pesos), lograríamos disminuir la pobreza infantil a menos de la mitad, asumiendo que estas mujeres sin participación laboral y de bajo nivel educativo pertenecen predominantemente a hogares pobres con menores, dado que la brecha promedio de pobreza se estima en 11.000 pesos.
Esta muy gruesa estimación no pretende sugerir que tal cambio es posible en su totalidad (ni que son exactos los números, ya que requiere trabajar con los microdatos de la ECH). La capacidad del sistema económico de ofrecer empleos a esta población, sus calificaciones para insertarse en el mercado laboral y sus preferencias para buscar esa inserción implican que no podemos tomar este ejercicio como algo viable in totum. Pero sí permite sopesar el poder que tendría un sistema de cuidados en habilitar a una proporción mucho mayor de estas mujeres a buscar empleo y con ello impactar en los ingresos familiares de los hogares pobres. Dicho de otra manera, un sistema de cuidados más robusto no garantiza los efectos deseados, pero la ausencia de un sistema de cuidados fortalecido lo inhibe.
Los nuevos arreglos familiares
En el año 1990, el 50% de los hogares con hijos eran biparentales nucleares con jefatura masculina y poco más del 15% de los hogares restantes con hijos menores de 18 años lo eran con jefatura femenina, fueran monoparentales, nucleares o extendidos. En el año 2020 estas proporciones cambiaron. Poco más del 30% son hogares con jefatura femenina y poco menos de un 30% son hogares biparentales nucleares con jefatura masculina.
Este cambio en los arreglos familiares implica que hoy las mujeres son en mucho mayor medida responsables de los ingresos de sus familias y del bienestar de sus hijos en materia económica (ya lo eran antes en materia de cuidados). Sin embargo, el modelo de mercado y de Estado social no ha logrado aún reconocer esta nueva carga de responsabilidad y vulnerabilidad de los hogares (con predominio de las jefaturas femeninas monomaternales).
La baja fecundidad
Diversos referentes del sistema político manifiestan una fuerte preocupación por la baja de la fecundidad. Sin embargo, una parte de estas inquietudes debería ser moderada: la mitad de la caída de la fecundidad en Uruguay responde al descenso de la fecundidad adolescente, lo que debería ser celebrado y no problematizado. Pero es cierto que la otra mitad responde o bien a cambios en las preferencias de las mujeres o a variaciones en la estimación de costos de la maternidad por parte de estas mujeres. La primera razón debe ser respetada, la segunda puede ser modificada. Si la caída (o una parte de la caída) de la fecundidad en las mujeres responde a desincentivos a la maternidad, operar sobre estos puede frenar la drástica reducción de la fecundidad. El siguiente gráfico muestra escenarios de probabilidad de los nacimientos en Uruguay entre 2022 y 2030.
Los escenarios de mayor natalidad presentan bajas probabilidades. La forma de incrementarla requiere de una profunda transformación de nuestras políticas públicas, en particular, de aquellas vinculadas a los cuidados y a otros factores que modifican la ecuación entre incentivos y desincentivos a la maternidad.
Los sistemas de cuidados y su respuesta
Los cuidados de los adultos mayores, la ampliación de la participación laboral de las mujeres –especialmente en los estratos más pobres–, la mejora en las chances de fecundidades más cerca de los niveles de reemplazo, el combate a la infantilización de la pobreza y otros efectos positivos en materia de igualdad de oportunidades se basan en contar con un sistema nacional de cuidados robusto. Servicios de cuidados para la infancia y el adulto mayor liberan tiempo de trabajo para las mujeres permitiendo una mayor inserción en el mercado laboral. Estos mismos sistemas de cuidados con servicio para la infancia incrementan las capacidades humanas de las generaciones futuras. El foco de estos sistemas en las familias más vulnerables y en los hogares monomaternales potencia a las mujeres y protege a los niños. Además de estas políticas, una ley de infancia y adolescencia que mejore la efectividad y la articulación de nuestras políticas se hace necesario.
Pero lo que es claro es que no es posible atravesar la etapa demográfica que nos toca vivir sin un sistema de cuidados. No sólo es importante para una mayor equidad de género, sino también para una mayor equidad intergeneracional y para una mayor eficiencia de nuestras economías y la sustentabilidad de nuestro estado social.
Fernando Filgueira es jefe de la Oficina del Fondo de Población de las Naciones Unidas.