Hace unos días, el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) difundió el documento “Innovación, Ciencia y Tecnología: bases para una nueva gobernanza y para el diseño de políticas”,1 que, se supone, resume el “proceso de análisis sobre el diseño institucional del área de ciencia, tecnología e innovación”, convocado por el MEC en 2021 tras una llamado a varias consultorías. Son “ideas y propuestas que, si bien son iniciativa del MEC, toman como insumo lo discutido”. Tras su lectura, más lo abordado en anteriores columnas, sintetizaremos una decena de elementos, caracterizadores del manejo gubernamental en ciencia, tecnología e innovación (CTI).
¿Dos letras más para el MEC?
Cuando iniciaba su período gubernamental, el Poder Ejecutivo envió un proyecto de ley de urgente consideración que contenía un artículo, no cuestionado por la oposición ni sometido a referéndum posterior, cuyos objetivos fueron eliminar quirúrgicamente de la Ley 18.084 de 2006 –que diera institucionalidad a la CTI en general y a la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) en particular– toda referencia al llamado Gabinete de la Innovación, que había dejado de funcionar y, sucedáneamente, mandatar al MEC en el control directo de la ANII. La política de CTI siguió correspondiendo al Poder Ejecutivo pero circunscripta a un único ministerio, como previo a 2005. El ministro Pablo da Silveira declaró en 2022: “Este ministerio es la suma de lo que en otros países son cuatro diferentes: un Ministerio de Educación, uno de Cultura, otro de Ciencia y Tecnología y el de Justicia. Es posible pensar que en un futuro estaría bien hacer alguna clase de división de tareas”.
Pues bien, después de ejercer el liderazgo durante cuatro años, de reconocer esa “heterogeneidad” intraministerial, de contratar varias consultorías y de considerar que “muchos países con buenos diseños institucionales cuentan con ministerios” específicos para el área de CTI, el MEC concluye: “Ni el nivel del gasto, ni el volumen de actividad, ni el tamaño de la comunidad de CTI justifican en la actualidad” crear un ministerio específico con ese objetivo. Fundamentación y decisión opuestas, cabe señalar, a lo recomendado por la consultoría respectiva,2 que propuso como primera opción de cambio institucional “crear un Ministerio de amplio alcance”. Para el MEC, “dar ese paso significaría aumentar burocracia y distraer recursos, sin tener aún la capacidad de generar efectos significativos”, y agrega que “antes de crear un ministerio se deberían cumplir algunos pasos fundamentales que aumenten la relevancia del sector, como resolver el ingreso al sistema internacional de patentes”.
¿Qué plantea, en concreto, el MEC? Continuar con el actual diseño de gobernanza, centrado en el propio ministerio, y fortalecer un ámbito interno inferior, la Dirección de Innovación, Ciencia y Tecnología (Dicyt).
De la Dicyt al mundo
Dice el documento: “La Dicyt del MEC, la ANII, el Conicyt (Consejo Nacional de Innovación, Ciencia y Tecnología) y el Pedeciba (Programa de Desarrollo de las Ciencias Básicas) constituyen un entramado que puede ser visto como el embrión de un ministerio de ciencias a crear cuando contemos con una escala y un nivel de actividad que lo justifiquen”. Y salta a la propuesta: “El paso intermedio debería consistir en un fortalecimiento de la Dicyt como embrión de un futuro ministerio”. La Dicyt fue creada en 2005 con el “objetivo de elaborar e impulsar las políticas, lineamientos, estrategias y prioridades del MEC en materia de CTI” y de dar sostén al MEC que coordinaba el Gabinete de la Innovación. Este era integrado también por los jerarcas de las áreas económica, agropecuaria, industrial y de planeamiento y presupuesto.
En 2020 se le establecieron legalmente funciones más precisas. Inexplicablemente, desde 2020 hasta 2023 el cargo (político) de dirección de la Dicyt estuvo acéfalo y luego de ese tiempo fue designado un funcionario de larga trayectoria en el ministerio. El documento enumera funciones futuras para la Dicyt, una reiteración de las que posee tres nuevas: a) “representar al Uruguay ante organismos regionales e internacionales en el ámbito de CTI”, donde es habitual que concurran ministros, por Uruguay lo haría alguien de menor jerarquía; b) “ser órgano de consulta del Parlamento”, potestad que se le quita al actual Conicyt; y c) “actuar como agencia evaluadora de los programas e instrumentos de la ANII coordinando con su Directorio los objetivos, requisitos para las postulaciones, condiciones bajo las que se asignarán los recursos y mecanismos de seguimiento y evaluación, entre otros”. Esto contradice las buenas prácticas de gestión que sostiene que mandante y evaluador no debiera ser el mismo.
Conicyt: asesorame pero no tanto
El Conicyt fue creado en 1961 y en 2006 fue instaurado como asesor en CTI tanto del Poder Ejecutivo como del Legislativo. Su integración es plural y el gobierno no tiene mayoría. Participan universidades privadas, la principal pública, cámaras empresariales, congreso de intendentes, entes estatales, enseñanza pública, investigadores y trabajadores. Tuvo activa participación en la elaboración y aprobación del primer plan estratégico en CTI (Pencti) en 2010 y ha sido garante de la transparencia de la ANII dado que “homologa la integración de los comités técnicos” evaluadores. Dos integrantes del Directorio de la ANII son promovidos por el Conicyt, uno vinculado a lo empresarial y otro a lo académico. No obstante, establecido esto último en la ley, el Poder Ejecutivo ha incumplido y no ha designado al representante académico en el Directorio de la ANII.
El MEC dice que es “tarea pendiente evaluar su funcionamiento”, pero propone desde ya transformarlo con mínima funcionalidad. El texto excluye el asesoramiento al Poder Legislativo, promover integrantes al Directorio de la ANII o garantizar su gestión transparente. Su papel quedaría “centrado exclusivamente en los aspectos de asesoramiento” al Poder Ejecutivo.
El Uruguay Innovation Bluf
En 2022, la rendición de cuentas destinó diez millones de dólares anuales a un nuevo programa de la ANII. El decreto reglamentario creó el Uruguay Innovation Hub (UIH) y determinó que funcionaría “dentro de ANII con su propia gobernanza y gerenciamiento”. De dudosa legalidad, se crea una agencia autónoma dentro de la agencia, su dirección incluye sólo delegados ministeriales y no existen mecanismos de control externo. El presidente de la ANII señaló que el “incremento, de 70% respecto del ejercicio 2022, es un récord presupuestal”, destacando “la propuesta de Uruguay Innovation Hub, que procura posicionar al país como un centro logístico global”.
La auditoría externa de Grant Thorton informa que en 2023 el Ministerio de Economía y Finanzas transfirió a la ANII poco más de un millón de dólares de los diez disponibles. Y que la ANII ejecutó, a través de UIH, solamente 250.000 dólares, es decir, 2,5% del total votado por el Parlamento.
Fondos para la ANII pero a mediano plazo
Para el MEC, “la ANII es el instrumento adecuado para superar el actual fraccionamiento y desconexión en la ejecución de recursos públicos” y propone que “un objetivo de mediano plazo debe ser el fortalecimiento de la ANII como organismo asignador de recursos mediante procedimientos competitivos e interinstitucionales”. La práctica en estos años ha sido otra.
El estudio de la ejecución efectiva de la ANII evidencia un gran recorte: en valores constantes, en 2022 se ejecutó un 25% menos que en 2019.
El plan operativo anual de la ANII para 2023 alcanzaba un monto previsto de ejecución similar a 2018 y 2019 sólo si se consideraba ese fondo “especial” para UIH. El “récord” referido no se observó en los papeles, tampoco en los hechos. El estudio de la ejecución efectiva de la ANII evidencia un gran recorte: en valores constantes, en 2022 se ejecutó un 25% menos que en 2019. Hubo recortes tanto para investigación como para formación de recursos humanos y apoyo a la innovación. Esto también ha sido denunciado para el núcleo de instituciones que conforman la capacidad científica nacional.
Legalitá ma non troppo
Ya comentamos la omisión en designar al miembro académico del Directorio de la ANII y la autonomía total de la UIH fijada por decreto. Al inicio del período se desvinculó al secretario ejecutivo de la ANII, bajo argumentos financieros. El cargo debió llenarse por concurso abierto pero no se hizo. Inicialmente fue ejercido por el presidente, pues “se busca achatar la pirámide para que el presidente tenga no sólo un rol político sino también ejecutivo”, algo directamente ilegal. Luego se llamó a un “coordinador general”, cargo inexistente. Se nombró uno pero tras un año se lo desvinculó. Actualmente no hay secretario ejecutivo, tampoco coordinador general.
Opacidad informativa
Estos años el flujo informativo no tuvo siempre la pertinente transparencia. Pongamos el caso reciente sobre inversión en ciencia y tecnología en 2022. Se informó otro “récord” producto de incrementos en inversión privada como pública. La difusión no contó con la honestidad intelectual de explicitar cambios en la forma de cuantificar que llevan, por ejemplo, a que el Plan Ceibal multiplicara por 30 su ejecución. O discriminar la excepcional inversión de dos multinacionales en un contexto de retracción general de la innovación empresarial. La última encuesta confirma una caída en la propensión innovadora empresarial.
El mercado, siempre el mercado
El documento adopta definiciones estrechas: “La innovación consiste en la creación de valor económico a partir de nuevos productos o servicios, nuevas formas de producir y/o nuevos modelos de negocios”. Un uso reduccionista de ese tipo está difundido, pero utilizarlo desde la rectoría del sistema implica un sesgo ideológico y deja afuera las denominadas innovaciones sociales. Estas, según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, consisten en “una solución nueva a un problema social, aunque más efectiva, eficiente, sustentable o justa que la solución actual, cuyo valor agregado aporta principalmente a la sociedad como un todo en lugar de únicamente a los individuos”. Pensemos en los actuales y futuros desafíos y veremos cuán importante es focalizar capacidades científicas en innovaciones de ese tipo. La experiencia en el contexto de la pandemia lo mostró. A la visión mercantil se le agrega una apuesta individualista: “La investigación y el desarrollo son actividades intrínsecamente diferentes de la innovación” y esta última “son tareas del emprendedor”. El papel del Estado como gran emprendedor queda excluido, a contrapelo de lo que dice la experiencia mundial.
¿Y la política?
Lo más grave es la total inoperancia respecto de definir prioridades y avanzar en el diseño de políticas. En 2021 se encomendó a otra consultoría la evaluación del primer Pencti. Se “concluyó que el plan ha permitido la consolidación del sistema científico-tecnológico” y “si bien restan aún varios objetivos y subobjetivos a lograr, estos pueden ser considerados como punto de partida para el diseño de un nuevo plan”. Los puntos críticos refieren a “problemas de coordinación entre agentes institucionales del ecosistema, lo que derivó en desacoples entre políticas (científicas, industriales, de desarrollo territorial, de innovación, de inclusión social, etcétera); y “dificultades en la difusión y comunicación”; “no se formularon metas, líneas de base, ni indicadores, lo que dificultó su monitoreo y evaluación”; y “la vacancia de algunas áreas priorizables”. Todos puntos muy pertinentes, pero que ya estaban diagnosticados en instancias anteriores incluso a este gobierno. Cabe preguntarse, ¿en qué se avanzó en estos cinco años?
Transversalidad y la tapa del libro
La experiencia internacional, pero también la nacional, muestra que para propulsar una política de CTI hay dos componentes institucionales que deben estar presentes e interactuando: dirección política al máximo nivel y transversalidad. Esta es clave, pues la política atravesará todos los sectores y ámbitos. El MEC define: “Particularmente en el caso de la innovación (aunque no de manera exclusiva), es fundamental que la acción de la Dicyt se desarrolle en estrecha coordinación con el Ministerio de Industria, Energía y Minería, el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, y el Ministerio de Turismo, es decir, con los ministerios sectoriales pertinentes”. Además de dejar afuera nada menos que a la salud, reduce la transversalidad a la Dicyt. Sí, una de las carencias emergentes del diseño interministerial pasado fue la falta de liderazgo específico dentro del colectivo, pero ¿se piensa acaso que esta propuesta lo resolverá? Lo anterior expone la incapacidad de los redactores de incorporar un acumulado de evidencias y análisis sólidos que hay al respecto.
En conclusión
El proceso de “análisis sobre el diseño institucional del área de CTI” terminó siendo objetivamente sólo un distractor. En el programa del presidenciable Luis Lacalle Pou de 2019, coordinado por el actual ministro Da Silveira, se decía: “Es necesario avanzar hacia una nueva institucionalidad que asegure una coordinación eficaz de las diferentes agencias públicas”. Cinco años después, el ministerio encabezado por aquel coordinador de programa afirma: “Todos estos ‘mundos’ funcionan en forma paralela y sin un marco común. No existen instancias que permitan fijar prioridades a escala nacional, ni criterios de evaluación comunes, ni mecanismos que permitan evitar superposiciones”. Cinco años han pasado y se repite lo mismo.
El programa del precandidato Álvaro Delgado afirma: “Se estudiará la concentración de todas las competencias del sistema CTI en la órbita del MEC, que pasaría a llamarse Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología”. Basta comparar esas dos referencias preelectorales del oficialismo para concluir que el manejo de la política de CTI de este gobierno se caracterizó por la total incompetencia en políticas científicas. Más allá de declaraciones de circunstancia, no ha existido voluntad política de potenciar la ciencia y tecnología nacional. Los cambios institucionales necesarios, así como la definición de políticas de CTI, sólo tuvieron preocupación marginal. Cinco años perdidos en un área clave para nuestro desarrollo productivo y social futuro.
Es preciso levantar, de cara a 2025, una propuesta potente y consistente, con el mayor apoyo posible de diversos actores del ecosistema nacional de CTI. Existen múltiples contribuciones realizadas, incluidos los informes de las consultorías, y se han compilado una decena de aportaciones universitarias. Hay aportes de figuras relevantes como el economista Ricardo Pascale o el profesor Guillermo Dighiero. Varios de los nudos a desatar vienen siendo diagnosticados hace tiempo, como que la debilidad institucional se expresa en el nivel estratégico implicado en definiciones del rumbo y el liderazgo político. O que la articulación entre la política de CTI y las de desarrollo sectorial deben estar articuladas para que sean sostenibles y sustento de un cambio en la matriz productiva. Hacia allí debemos poner norte.
Edgardo Rubianes es doctor en Biología y fue Presidente de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación.