Apertura y traslado de estaciones de servicio: una ineficaz improvisación

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La Ley 19.889 (LUC) ordenó al Poder Ejecutivo a presentar una propuesta del Mercado de Combustibles en un plazo de 180 días. En enero de 2021, un comité de expertos entregó al Poder Ejecutivo una propuesta destinada a fomentar la competencia en dicho mercado.

Posteriormente, mediante el Decreto 137/2021, el Poder Ejecutivo exhortó a la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (Ursea) a regular el sector de combustibles antes del 1º de enero de 2022, abordando aspectos como los requisitos para la distribución y apertura de estaciones de servicio, el transporte de combustibles, la fijación de precios máximos eficientes, los plazos contractuales y el tratamiento de las zonas desabastecidas.

En respuesta a esta exhortación, la Ursea emitió la Resolución 141/2021, que estableció, entre otros ítems, un período transitorio para regular la distribución secundaria de los combustibles líquidos.

Es relevante destacar que al momento de la emisión de dicha resolución, los contratos celebrados por Ancap con las distribuidoras ya habían caducado. En este contexto, la mencionada resolución adecuó la reglamentación existente a la situación actual y le asignó a la Ursea el rol regulador en la distribución de combustibles.

El 4 de octubre de 2022, el directorio de la Ursea aprobó las resoluciones 377/2022 y 378/2022, que regulan la instalación y el traslado de las estaciones de servicio, sin informes técnicos ni jurídicos que respaldasen lo resuelto. Como director de la Ursea voté negativamente estas resoluciones. Era evidente la falta de fundamentación de los criterios establecidos para las distancias definidas entre las estaciones de servicio, así como para los volúmenes de ventas. Por otra parte, consideré que debía mantenerse vigente la normativa aplicada por Ancap respecto de la apertura, clausura, traslado y operación de puestos de venta de combustibles, debido a su fundamento y experiencia acumulada.

Respecto de la Resolución 378/2022, mi voto negativo se basó en la inadecuada consideración del tratamiento de las COCO (sigla en inglés de Company Owned Company Operated, estaciones de servicio que son tanto propiedad de los sellos –distribuidoras– como operadas por ellos) y en el hecho de que la Ursea estaba enviando una señal negativa al permitir la integración vertical¹ en el sector de combustibles, lo que podría llevar a la concentración del mercado y a excluir a empresas más pequeñas, con la consiguiente pérdida de puestos de trabajo. Además, cuestioné la falta de fundamentos respecto de la cantidad de COCO permitida.

Inicialmente los estudios elaborados en el ámbito de la Ursea consideraban un enfoque más liberalizador del mercado respecto de la distribución de combustibles, sin establecer distancias entre las estaciones existentes y las que eventualmente serían aprobadas y promoviendo el autoabastecimiento por parte de aquellas empresas que fuesen reconocidas como grandes consumidores. Asimismo, también se promovía, sin ningún tipo de límites, el autodespacho por parte de los usuarios en las estaciones de servicio.

Este enfoque generó resistencias en el sector empresarial, tanto de estacioneros como de distribuidoras, en el entendido de que una exacerbada liberación de la competencia no generaría el desarrollo y sostenibilidad del mercado de combustibles, a la vez que existía la posibilidad de la pérdida de fuentes de trabajo. Este último tema me llevó, en más de una oportunidad, a plantear mi preocupación, en momentos en que esta problemática golpea, principalmente, a los sectores más vulnerables de nuestra sociedad.

Estas dos resoluciones aprobadas por la Ursea abarcan a un mercado en el que se vendieron en 2023 1.867.480.406 litros de combustibles, de los que el 60% corresponde al sello Ancap, el 19% a Axion y el 21% a Disa.

Con la entrada en vigencia de las resoluciones citadas, se comenzó a intentar aprobar solicitudes tanto de aperturas como de traslado de estaciones de servicio, pero al no cumplirse con las expectativas de las distribuidoras y de los estacioneros, comenzaron a ser presentados recursos administrativos y demandas ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Las causales fueron de distinta índole: las distribuidoras demandaban que las solicitudes de apertura de nuevos puestos de venta de combustibles líquidos se presentasen junto con el sello respectivo. Asimismo, hubo que solucionar problemas de redacción referentes a las distancias mínimas que deben mantener las estaciones de servicio en áreas urbanas, suburbanas y rutas. Hubo, como era de prever, diferentes interpretaciones sobre cómo aplicar la resolución y cuáles son los regímenes de distancia adecuados a cada caso. En todas estas nuevas resoluciones emití mi voto negativo, en tanto estaban basadas en una reglamentación que ya había rechazado.²

Ante resoluciones adoptadas de manera precipitada y sin el debido análisis técnico y jurídico, su aplicación generó reclamos por parte de los interesados, quienes consideraron que se estaban afectando sus intereses.

Es importante tener en cuenta que antes de la existencia de ambas resoluciones, la cantidad de estaciones de servicio era de 479 y luego de la entrada en vigencia de la nueva normativa la Ursea aprobó, al momento en el que se redactó esta columna, tan sólo 20. Este número, que es exiguo, nos permite presuponer que la reglamentación aprobada no fue un gran incentivo a la apertura de más estaciones de servicio en nuestro país.

En tal sentido, la falta de una reglamentación que facilitase la instalación de estaciones de servicio en las zonas desabastecidas del país es uno de los grandes debes de esta reglamentación. No se están tomando en cuenta las necesidades de la población del interior rural profundo de nuestro país.

Asimismo, debemos reconocer que la contraposición de intereses entre estacioneros y sellos distribuidores ha dificultado la puesta en marcha y la mayor eficacia de esta reglamentación.

Desde la implementación de la LUC, el gobierno se ha propuesto reformar el mercado de los combustibles. No obstante, esta acción ha sido ejecutada de manera improvisada y, en el caso de la reglamentación que nos ocupa, sin análisis previos ni fundamentos adecuados, lo que pone en evidencia la falta de una estrategia sólida y concertada, con acciones aparentemente más sujetas a los intereses empresariales que al interés de la población en general, y sin tomar en cuenta la posibilidad de generar o al menos cuidar las fuentes de trabajo del sector.

Roberto Chiazzaro es director de la Ursea.